肥西县农业综合开发办公室    周传生

胡锦涛总书记在十六届四中全会上提出了工农、城乡关系“两个趋向”的重要论断中指出“我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段”。因为目前我国人均GDP已超过1000美元，农业占国内生产总值15.2%，城镇化水平达到40%以上，这说明我国不但有必要而且有能力实行工业反哺农业、城市支持农村。紧接着在十六届五中全会上党中央正式提出加快社会主义新农村建设的战略目标。这不仅是着力解决“三农”问题，继续发挥农业与农村经济对国民经济的支撑作用，促进农民增收、农业增效和农村发展，更重要的是党中央从战略高度对影响事关国民经济和社会发展大局战略机遇的把握。随着国家战略方针的制定，加强“三农”建设的步伐正在逐步加快，政策的引导更加明确，资金的支持日益增加，社会各界更加关注。在这种形势下，农发资金的投入规模也可以说是前所未有。这样如何规范使用与管理农发资金，使之能够发挥出最大的效益则显得日益重要。

一、加大改革和创新力度，多元化的筹集农业综合开发配套资金

多年来，紧紧围绕农业综合开发的目标，按照“分级预算，分级管理”的财政管理原则，通过预算安排、预算外调剂和鼓励社会其他投资、整合各类支农资金，形成以农业综合开发资金为主，以农林水基本建设资金、农业科技推广资金、良种补贴和农机补贴等为辅的支农资金体系。从而形成多渠道、多层次、多形式地筹集农业综合开发资金，保证了农业综合开发项目地方配套资金的及时足额到位。

1、财政投入力度不断加大，财政支农资金投入稳定增长机制基本形成。随着中央加大对农业综合开发的投入，地方财政配套任务日益艰巨。在实际确定了省、市、县三级财政分级配套、合理负担的原则后，按照省财政拿大头，市、县（区）拿小头的财政资金配套方案，较大幅度的减轻了地市财政的配套压力，确保基层对农业投入的稳定增长。

2、加大改革和创新力度，整合支农资金，确保地方配套足额到位。为确保农业综合开发地方财政配套资金及时足额到位，各级财政部门积极采取措施，将配套资金列入年初本级财政年度预算。在项目的实施中，按照不调整原有管理体制，不改变资金原有性质的前提下，有机捆绑整合各类支农资金、形成相互衔接、匹配投入、各司其职，实现项目共建、资源共享、利益均沾的一种资金捆绑的配套模式。同时整合其他预算外资金，优先用于支持农业，安排农业综合开发配套。从而，基本上保证农业综合开发地方财政配套资金的足额落实。

二、引入国际先进理念，在基础设施建设中让资金使用最优化

农业综合开发资金作为财政支农的重要手段之一，近期的指导思想是“两个着力，两个提高”，即着力以改造中低产田为主加强农业基础设施和生态建设，提高农业综合生产能力；着力推进农业和农村经济结构调整，大力支持优势农产品产业带建设，积极推进农业产业化经营，提高农业综合效益，增加农民收入。根据农业综合开发的投资政策与项目管理办法，完全可以把现代农业产业的重点环节作为投资或补助对象给予扶持。而作为农业生产与农民生活最直接的影响的农业基础设施建设更是需要大力支持。针对基础设施建设需要建设的工程量大、资金投入多的特点，这就需要农发资金在支持的过程中，引入国际先进理念，创新发展。在项目建设前期的规划布局上，项目设计上实行公开制，按照长远规划、合理布局、连片建设的模式，集中投入建设高标准农田示范区，改善农业生产和农民生活的基本条件，让农发资金真正用到最需要的地方去。在项目的建设过程中全面实行项目工程招投标制，通过招投标制的实施，真正地把竞争机制引入到农业综合开发的项目建设中来，吸引更多、更优秀的单位与群体参与农业综合开发，通过规范招投标操作，推行最低价中标的方法，让有限的农发资金发挥出最大的效益。同时在项目的建设过程中，全面推广项目工程监理制。农发项目实施的好坏，直接关系到农发资金使用的成败。通过现场监理不仅保证工程的质量，也保证了农发资金使用的效果，让农发资金确确实实用到实处。在项目建设的后期要做好项目资金的公示制，有多少农发资金，做了多少农发项目，要向社会公示，接受群众监督，这样才能更有效地保障农发资金的使用安全。而在农发项目建成后，要推行项目的绩效评价制，聘请社会中介机构，本着公正、公开的立场，客观、全面地反映出农发项目建成的成绩与效益，评价出农发资金投入的正确度与准确度以及取得的效益程度等，矫枉过正，为以后的农发资金使用与管理不仅提供最具有力的借鉴，而且也打下了良好的基础。

三、积极探索，在产业化经营项目中实现资金管理项目化

农业产业化经营是推进农业和农村经济结构调整、提高农产品竞争力、增加农民收入的有效途径，是农业和农村经济工作中一件带全局性、方向性的大事。农业产业化经营项目是农业规模经营、产品深加工、走向市场的桥梁，是促进农民增收的关键环节。因此，产业化经营项目的选项至关重要。项目选择的成功与否，直接关系到农发项目实施的成败，关系到农发资金的使用方向与使用效益，关系到项目资金的管理能否落到实处。

1、全面规划，科学立项，把好规划选项关。随着农业产业的多样化与快速发展，农业产业化发展需求支持的环节越来越多，需要支持的层次越来越高，要求支持资金越来越大，由此而带来的农业综合开发产业化经营项目的申报与实施，要求越来越高，难度越来越大，财政有偿资金的还款压力也日益突出。为此，要在认真调查的基础上，建立省、市两级项目库，使日常考察与集中申报相结合。同时省级应坚持逐年编制年度项目申报指南，指导基层部门择优选择，凡不符合产业化申报指南要求的项目，一律不得扶持，从源头上把好了项目的初选关。

2、把好项目的审批关，实施全程管理监督。基层部门初选项目上报后，省局要进一步严格筛选，凡符合扶持范围的，组织专家进行认真的评估论证，必要时还要进行实地考察，严格审批程序。对于缺乏诚信、欠款不还的项目单位，坚决不予申报。在项目评估中，引进社会中介机构评审机制，把评审环节放到阳光下操作，做到公开、公平、科学合理。由专家提出论证意见，真正做到“优中选优”，从源头上杜绝“人情项目”的产生。在项目实施中，严格操作规程，引进项目监理制，在每个项目中安排相应的监理经费，用于从社会上聘请符合资质的中介机构担当工程监理，并实行全过程监控管理，让有限的项目资金真正用到项目中去，让所有的项目都能按质按量完成竣工。在项目竣工后，实行“跟踪问效”制度，强化施工单位的责任，设定保质期。同时要更加细致有效地落实有偿资金的回收办法，采取担保、抵押等多种形式，努力降低财政有偿资金的回收风险，促进农发资金的良性循环。

3、按照“扶优、扶大、扶强”的原则，探索管理的新模式。为适应农业发展的新形势，按照公共财政的管理要求，积极探索和完善农业综合开发产业化经营项目的扶持方式。在继续实行财政资金有偿与无偿结合投入的同时，充分利用贴息、税收等调控手段和财政投资参股政策，支持生产经营者通过市场机制进行融资，吸引社会其他资金，增大对农业综合开发的投入。一是对目前扶持的多种经营、农业产业化等涉农项目资金进行适当的整合，减少直接补助的比重，逐步改为财政贴息的方式，支持农业产业化项目单位和龙头企业利用市场的力量进行融资扩张。二是要扩大财政资金投资参股经营的扶持范围，加大扶持力度。选择一批规模大、经营效益好、有科技创新能力，有市场竞争力的龙头企业，通过国家财政资金投资参股经营等方式予以扶持，使其真正发挥出产业化龙头群体带动作用。

四、进一步规范县级财政报账制操作程序，实现农发资金管理制度化

管理出效益，制度防漏洞。各级农发部门在强化农发资金的监管中，须寓管理于服务之中，寓制度落实于监督检查之中。严格执行国家农业综合开发的各项政策规定，狠抓建章立制，从制度上确保农业综合开发项目顺利实施。

1、建立健全农业综合开发财务会计管理规章制度。近年来，农业综合开发各项规章制度，正在日臻完善，作为规范农业综合开发资金管理的根本保证。各级在执行财政部、国家开发办关于《农业综合开发资金会计制度》、《农业综合财务管理办法》、《农业综合开发项目和资金公示制暂行管理办法》、《农业综合开发贴息资金管理办法》等各项规章制度的前提下，要结合实际，制定出较为切实可行的具体规定和实施细则，形成以新的农业综合开发资金会计制度和报账制为核心的农业综合开发财务管理体系。通过这些规章制度和办法规定的实施，进一步规范农发资金的管理程序，对加强资金核算、提高农发资金使用效率、提高农业综合工作管理水平。

2、坚持农发资金的“三专”管理，确保项目资金高效运行。按照国家农业综合开发资金管理规定，实行“专人管理、专账核算、专款专用”的原则，积极探索资金管理新模式。在资金管理上，严格执行国家有关政策规定，对农发项目资金由各级财政部门统一管理，在财政实行国库集中统一支付的前提下，保留“农业综合开发资金专户”，专门用于核算上级预算投入的农发资金和本级财政配套的农发资金。并严格规定专户资金的使用范围，由专人负责管理。形成人人负责，层层把关，增强专户资金运作的内部核算和监督机制，有效地保证农业综合开发专户资金安全封闭运行。同时，基层财政部门在资金拨付管理中时，要真正做到文到即转，款到即拨，拨之则管，确保项目资金的及时到位，提高了资金使用效率。

3、全面实施农业综合开发县级财政报账制。实施县级财政报账制，对确保项目顺利实施和农发资金安全运行已起到了积极促进使用。严格执行财政部《关于进一步加强农业综合开发资金县级报账工作的通知》，制定明确的实施细则，并在实施细则中明确规定农发项目管理部门、资金管理部门、项目实施单位各自的职责、资金报账原则、报账程序等等。报账资金申请单及有关凭证，必须合法、真实、有效，并经县农发办审核签署意见后，再复核报账核拨。通过县级财政报账制实施，从源头上堵住了资金管理漏洞，防止了违纪违规现象的发生，使资金管理更加规范合理，也提高了资金的使用效率。

4、加强业务培训、提高干部队伍素质。农发工作经过多年的探索，规律已经找到，思路已很明确，关键是实干，而能否干的很好，关键取决于人的素质。为提高干部队伍素质，应该采取多种措施，通过举办业务培训班、决算互审、地区间互查、典型引路、专题调研等形式，不断加强各级农发部门的业务培训。并利用农发资金管理工作会议，不定期召开专题座谈会等机会，切实加强对的业务农发干部业务水平的提高，为农发资金的使用与管理打造出一支业务过硬的队伍，提供出强有力的保障。

五、强化财政有偿资金的债务管理，防范资金风险

有偿资金管理是农发专项资金管理的一个重要环节，也是农发资金管理工作中的难点。随着专项资金投入规模不断扩大，到期债务连年增加，各市、县还款任务越来越重，有偿资金管理与回收工作中的矛盾和工作日益突出。为此，必须采取一系列行之有效的措施，强化财政债务管理，确保了这项事业的良性循环发展。

1、明确还款责任，落实偿还主体。在科学选项的基础上，对农业综合开发项目财政有偿资金，坚持“谁用款，谁还款”原则，并逐级签订财政有偿资金借款合同，把有偿资金借款和还款责任落到实处。明确债务主体，强化债务责任，细化债务落实工作。通过实施一系列管理措施，对财政有偿资金债务实行动态监控，并将有偿资金的还款任务列入当年工作考核内容，确保有偿资金的按时归还。

2、实行有偿资金回收奖优罚劣制度。实行有偿资金回收责任制，将有偿资金回收任务，按市、县分解，任务、责任包干到人，形成上级抓下级，层层抓落实，人人抓回收。建立严格的奖惩制度。对完成回收任务的单位，按其回收额的30%比例予以返借，并给予必要的奖励，对成绩显著的个人予以表彰。对没有完成任务或态度消极不还的单位，除加收逾期占用费外，通过预算进行扣款，在一定范围内通报批评，限制以后申报项目等措施，保证到期资金的按时回收。

3、在基层财政放款中，坚持“谁受益，谁负担”的原则，夯实债务，把有偿资金借款和还款责任落实到具体单位或具体项目上。实行资产抵押方式或委托金融投资公司（农村信用社）放款方式，充分利用金融机构的监管手段，实现对财政有偿资金的科学管理。一方面避免新的债务包袱的形成，另一方面提高回收比率，降低债务风险。

六、建立验收考评末位淘汰办法，实行监督经常化的财务监督检查机制

为了加强农发资金的日常管理工作，确保农发资金专款专用，提高资金使用效益。要把对农发资金的检查监督作为一项经常性的工作来抓，各地财政部门充分发挥财政监督职能，把财务监督检查贯穿到农业综合开发全过程，实现了事前监督、事中监督、事后监督的有机结合。通过全程跟踪监督，形成以财政监督为基础，政府审计、社会中介机构监督为补充的监督检查体系。