肥东县财政局    柯善章

 “城市带动农村、工业反哺农业”作为国家的一项政策，是国家通过宏观调控手段，打破原有社会资源分配一味向城市倾斜，由农村流向城市的分配格局，使农村农业根据自身建设和发展的需要，与城市工业一样平衡发展。改革开放以后，我国经济快速发展，2005年GDP达到182321亿元，财政收入31649.29元。在经济上有能力帮助农村、农业的发展，城市和工业发展也日新月异。但农村、农业发展严重滞后，并出现诸多问题。城乡差距拉大，工农业发展失衡，影响国民经济的可持续发展和小康目标的实现。因此，国家需要调整政策，加强农村建设，缩小城乡差距，加快农业发展，平衡国民经济产业结构。近年来，国家也采取措施，试图缓解农村、农业存在的突出问题，但收效甚微，并有更加扩大的趋势。我们认为，落实“城市带动农村，工业反哺农业”的措施并实现其目标，有以下几个问题值得探讨：一是认识问题，二是政策问题，三是途径问题。

一、关于认识问题

农村、农业以及农民问题，是当前研究政治、社会、经济问题学者的热门话题，也是国家关注的焦点问题之一。对这些问题需要加深了解和认识。城乡差距在哪里，农业存在哪些问题，又是怎样形成的？

（一）         我国的城乡差距

首先是城乡居民收入的差距。从时间来看，1995年至2002年，城镇居民可支配收入增加3415，平均每年增加487元。而同期农村居民收入仅增加899元，每年增加128元。城乡居民增收比例为3.89：1。再从年度看，1996年，城镇居民人均收入4838.9元，农村居民人均收入1926.1元，城乡居民年收入比例为2.51：1。2000年，城镇居民人均纯收入6280元，农村居民人均纯收入2253.4元，城乡居民年纯收入比例为2.79：1。2004年，城镇居民人均纯收入9422元，农村居民人均纯收入2976元，城乡居民年纯收入比例为3.21：1。世界上大多数国家城乡居民的收入比例是1.5：1，发展中国家城乡居民收入比例一般也不会超过2：1。我国已经成为世界上城乡居民收入差距最大的国家。根据有关资料统计，中国的基尼系数1999年为0.457，2000年为0.458，2002年为0.460，2004年为0.462，这说明，我国的贫富悬殊和收入差距仍在不断地扩大。

其次，社会保障的差距。从目前城乡居民享受的社会保障来看，城市居民享有劳动、失业、养老、医疗、住房等多种社会保障，而国家或单位解决相当部分的资金问题。而农村居民，除非是无地、无劳动能力的享有国家扶贫外，90%以上农村居民只有家庭保障，而国家无分文补贴。一旦他们受灾欠收、遭遇家庭变故、就无任何生活保障。据统计，1990年全国社会保障支出1103亿元，其中城市保障支出977亿元，占总支出数88.6%，人均413元。农村仅出126亿元，人均14元，城乡支出数额相差近30倍。从社会保障覆盖率看，城镇居民占66%，农村居民仅占3%。保障费用支出上，城乡居民之比是24:1。2002年，农村只有404万人得到最低生活保障，占应保人数的25%；城镇享受最低生活保障人数达到2054万人，占应保人数的100%，是应保尽保。

再次，接受教育的差距。首先是教育经费的差距。国家规定的九年义务制教育所需的经费大部分在县乡两级，具统计，农村教育支出占县级财政预算的50%以上，乡镇一级占到75%左右，而市级以上的财政专款支出很少。县乡两极是吃饭财政，无法保证教育经费的正常支出。有的农村中小学，数月才拿一次工资司空见惯，这样的教育投入怎么能保证教育质量的提高和发展。其次是教育机会的差距。据《中国青年报》2002年披露的一份关于中国公民高等教育的报告，对北京市多所高等院校在校生的抽样调查：28%的来自北京市，30%来自北京以外的城市，24%来自北京以外的不出名的城市，18%来自农村。城乡大学生之比4.55：1，我国城乡人口之比是2：8，那么城市人口与农村人口接受高等教育的机会之比是18：1。再次，受教育程度的差距。据测算，2004年，我省农村劳动力平均受教育年限7.4年，城市是10.6年。城市高中以上学历有31.7%，农村仅为3.65%。第四，教育设施的差距。城市多数学校校舍条件较好、设备齐全、资金有保障，师资队伍整体素质较高；而农村中小学危房不少，教学设备简陋，资金缺乏，师资队伍整体素质亟待提高。第五，接受教育选择的差距。城市学生除接受普通教育外，还可以选择各类成人院校继续再教育、专门的培训班和特设教育；农村学生仅接受普通义务教育。

（二）农业存在的问题

我国半个多世纪以来，为了解决中国人的吃饭问题，在农业上大做文章，使仅有的土地产出更多的粮食和其它附产品，长期推行的是多产出、少投入的政策，致使农业发展带来许多障碍性因素和困难。

1、   土地资源的破坏

首先是耕作制度的影响。我国农民一直沿用传统的轮耕方式，长期使土壤裸露在外经风吹雨淋，土壤的肥力迅速流失。许多地方由于人多地少，极力挖掘土地的产出潜力，过度开发利用土地，扩大土地的复种指数，使土地得不到休养生息的机会，土地生产力严重受损。土地由于长期的过度开垦使用，得不到保护，致使水土流失严重。其次，农民种田缺少科学性，也缺乏环境保护意识，大量地利用化肥和剧毒农药，造成对土壤的污染和农作物产品品质的下降，严重影响人们的身体健康。

2、   水资源的浪费和水质的恶化

我国的农业用水占全国用水总量的70%以上，由于长期使用“大漫灌”的方式浇灌农田，没有采取什么节水措施，水资源浪费严重。据统计，农业用水没有采取节水措施的传统灌溉方式，50%左右的水由于渗漏和阳光的蒸发被消耗掉；全国有54%的农业生产缺水，60%的地区受到缺水的影响，每年因干旱缺水造成农业损失的在10亿元以上。一方面缺水，另一方面农业用水水质在下降，水的利用率在大幅度降低。这主要是农用化肥、农药的使用直接污染农业用水。城乡生活污染得不到有效的治理以及各类工业污水的排放，致使我国本来就紧张的水资源雪上加霜。

3、   农产品质量严重下降

农产品质量的下降，一是单位成本的增加；二是品味的下降，同类产品不如过去或国外生产的味道好，营养高；三是有的地方因环境因素的影响或过度地使用化肥农药，生产出的农产品根本不能使用，只能作为牲畜养料或工业原料，极大地影响农产品的使用价值。

4、   有限的农业资料浪费严重。

其表现：大量的农作物秸秆被浪费。据统计，我国每年被遗弃农作物秸秆达7亿吨，处理率不足25%。许多地方的农民将收割后的秸秆一焚了之，既损失了有用的肥料，又污染了环境。还有畜禽的粪便也没有很好地收集和利用，每年有26亿吨的畜禽粪便利用率不到30%，有的直接排放到河流、塘坝或农田中，直接污染水源，造成有机肥料的浪费。土地撂荒更是严重，据2004年统计，全国各地都有撂荒的现象，可耕地撂荒面积达1000万亩以上，有的整户整村撂荒，小面积的几亩几十亩，大面积的上百亩。珍贵又稀少的土地被浪费，实在令人扼腕痛惜。

此外，农业存在的问题还很多，诸如：农业生态环境恶化、水资源短缺、水利等基础设施落后、抗灾能力不强、农业科技推广不够、农业服务主体不健全等等。

（三）城乡差距及农业存在问题的原因

我国建国半个多世纪后，特别是改革开放的20多年来，经济发展，国力日盛，举世瞩目。城市经济迅速发展，公共设施功能齐全，居民生活富裕。然而，农村经济落后，农民生活贫穷，农业存在的问题仍然很多。这是城乡二元经济结构的典型表现。造成这种现象的主要原因在于国家政策。

1、   资金积累政策

建国初期，我国一穷二白，百废待兴，工业发展，城市建设需要大量的资金。国家制定农产品统购统销的政策。通过国家定价的形式，从农民手中低价收购农产品，再以低价销售给城市居民和工业企业，用以维持大工业、低工资和低原料的成本，提供不断产生超额工业利润的条件，以此来集中国家工业化建设的资金。1953-1978年的26年间，国家通过压低农产品价格（低于原料成本的50%以上）的办法剥夺农业资金达8019.7亿元，平均每年308.45亿元；同期，国家通过较高工业品价格剥夺的农业积累资金1475.24亿元，平均每年56.74亿元。这两项政策共剥夺农村资金9494.94亿元。“剪刀差”使城市得到较快发展，城市居民各种福利制度也日益完善，与之相反的是农村的发展受大很大的限制，农村居民的基本福利得不到保障。更为严重的后果是城市与农村的隔离加大，1979-1994年的16年间，国家仍然采用“剪刀差”政策，从农业部门取得了大约15000亿元的资金。同期财政支农支出3796亿元。政府提取农业剩余净额达到11204亿元，平均每年从农业部门取走资金净额811.6亿元。

2、   城乡隔离政策

在计划经济体制下，为了保证工业发展和城市的建设，从20世纪50年代中期开始对农民进城进行了控制。1957年3月、9月和12月中共中央、国务院连续发出通知和指示：禁止城市粮食部门供应没有城市户口人员的粮食，禁止工矿企业私自招用农村劳动力。严格的城市户口管理和粮食供应相结合，使城市逐渐走向封闭，农民不能自由流向城市，这就在城市与农村之间人为形成鸿沟。城镇户口与农村户口成为人们身份的象征。

极其严格的户籍制度：使大批人口滞留农村，限制农业规模化经营的扩大和农业经济效益的提高，加剧了农民的贫困化；过多的剩余劳动力限制了农业科技的应用；城乡隔离扩大了“三大差别”，加剧了城乡之间的对立；在改革开放和发展农村经济的冲动下，城市又把

淘汰或污染了的企业转向农村，导致农村环境的急剧恶化。

3、   不平等的权利义务政策

城乡居民受收到国家政策不公平的待遇是多方面的，随处可见。在教育方面，1986年国家颁布义务教育法，在法律条文上城乡居民受教育费用由地方来承担，最后转嫁到农业头上。农村适龄儿童上学需付难以承受的各种费用，城市儿童却是免费的。城市的教学设备齐全，环境优良，有利于个人学习发展；农村设备简陋，许多教舍是危房，更不用说教学设备了，师资力量不足，教学质量差。国家限制教育的流动，就连现在在城市打工的农民子女为上学也没有保障，有的城市特地为农民工的子女上学办起了另类的专门学校，极大地伤害农民的感情。在同一教育体制下，城乡学生的录取标准不一，同一学校录取农村学生比城市学生多几十分，残酷地将许多优秀的农村学生排斥在高考教育的大门之外。在国家下达招生计划时，就规定了城市与农村的招生人数，人为制造不平等，为农村教育设置障碍，更有甚者，有的学校不招收农村学生或很少招收农村学生。农民子女教育受到极大的歧视。在就业方面，城市政府为城市居民的就业出台许多优惠政策，包括加大就业的投入，扩大就业机会和就业领域。帮助加强专业培训，帮助就业人员提高就业技巧，提高工资待遇以吸引就业等等。凡是愿意工作的城市人都能得到就业的机会。相反，农村居民没有这样的机会和条件，国家也很少有这样的扶持政策。现在的农民工进城，不是因为政策的宽松和城市的恩赐，而是城市在进一步的发展过程中，面临着许多矛盾和难以克服的障碍。不得已收留有限的农村居民。诸如，家政服务行业、环境卫生清理、偏远地区、设备较差的工作环境、危险行业等等，城市人不愿意干的这些工作或岗位，都由农村人来干。尽管如此，农民进城仍然高墙林立。一是部门行政审批难。农民工进城打工，需要办理各种证件。有务工卡、就业卡、暂住卡、婚育卡、健康卡等等。办这些证件不仅有指标控制，每样卡还要交费，少则几十元，多则几百元，这无形之中增加了农民工的额外经济负担。二是行业和工种的限制。农民工可进入的行业总被打上：禁止进入、限制进入、允许进入的字牌，这无形之中把农民打工限制在脏、累、重、险等狭小范围内，保留大量的行业和工种给城市居民。据统计，2003年有的城市对8个行业103个职业限制使用农民工。三是收取各种费用。不但收取前文所说的各种证卡费，还收取农民工的行政管理费和工头费，并把这些费用用于城市居民的就业。四是工程招工上的歧视。有的城市规定招工实行“三先三后”，即先招本地城镇户口的，再招外地城镇户口的；先招本地农村户口的，再招外地农村户口的；先招省内农村户口的，再招省外农村户口的。五是城市公共就业服务体系不面向农民工。政府举办的劳动力市场只服务于城镇居民，不向进城的农民工开放。有的城市在招工时，大门口赫然写着：“外来农民工不得入内。”这近乎于解放前上海租界，外国人歧视中国人的标牌。改革开放以后，国家推行医疗卫生“产业化”政策，本来可以解决农民看病燃眉之急，农村合作医疗私有化，国家卸了“包袱”，国家减少对农村公共卫生事业的投资，农村居民无法承受“天价”的医药费用而被关在医院的大门之外。农民看不起病、因病致残的问题十分突出。由于经费的缩减，疾病预防、健康教育等服务几乎停止，预防保健成为商业化服务，各种流行病、传染病的预防服务的接受者人数受到限制，地方病、传染病死灰复燃，严重危害农村居民的身心健康。目前，在农村居民中实行保障制度有，农村社会、养老保险、五保供养、社会救助和灾害救助等。虽然有几项保障制度，但是资金较少，保障面十分狭窄，有的很不规范。特别是农村社会养老保险，既有福利的特点，又有商业保险经营行为的特点。把“富人多得，穷人少得或不得”合理化和制度化，淡化了社会保障和公共福利的公平性和目的。

4、投资政策

国家投资，从新中国建立起一直到新世纪初，是重工业轻农业，重城市轻农村。在改革开放前的20多年里，我国采取的政策是从农业、农村积累资金，支持工业和城市建设。这一时期国家对农业投入仅限于维持农业生产的基础设施建设（例如必要的水利工程）和农村管理基本运行，八十年代初，国家曾计划五年内将农业基础设施建设投资提高到全国基础设施建设总额的18%，但执行的实际情况是：1981年的6.6%一直下降到1994年的1.7%，在具体政策的执行上，国家政策不投资或少投资。如教育所需经费大部分由县乡承担，导致教育经费的不足转嫁到农民头上，加重农民的负担。在农村医疗卫生支出中，也出现逐年下降的趋势。1979全国农村合作医疗费国家补助1亿元，1994年下降到3500万元，仅占卫生事业费的0.36%，农民人均不足4分钱。国家对农业和农村的投资不足和投资对工业和城市的倾斜，是导致城乡差距拉大，农业落实的直接原因。

（四）几点认识

通过以上文字分析，我们认为，落实“城市带动农村，工业反哺农业”的措施，以下几点认识是必要的。

第一，城乡差距确实很大，农业确实比较落后。这是客观存在的事实，并非是宣传。

第二，造成城乡差距和农业落后的原因是国家政策，不是农村的天然贫穷和城市的自然富有；农业的落后也是相对于工业的快速发展，使工业在发展过程中争夺农业资源的结果。

第三，这样现象的存在确实对整个国民经济的健康发展不利，对构建和谐社会不利。

第四，农村确实需要帮助，农业确实需要扶持。

第五，解决农村和农业的问题，各级政府、各部门要真心实意，而不是在口头上和文件里，要视作是自己的职责和义务。

只有认识到位了，才能想出好点子、好办法，出台好政策，拿出好措施，为农业解忧，为农村解难，为农民解困。

二、   关于政策问题

实现“城市带动农村、工业反哺农业”的目标，一要有正确的政策思路，二要有有力的政策措施。

（一）政策思路

1、我国的农业和农村问题是个综合性的问题，是在我国的社会经济发展过程中，长期推行不适当的政策积累起来造成的，不可能在短时间内靠出台几项政策一蹴而就，解决所有的问题，需要采取积极的措施，又要有长期的思想准备。

2、要有计划、有步骤地解决问题。要制定近期、中期和长期的计划与目标。近期计划，在3年左右的时间内，遏制城乡差距的拉大和农业领域不断出现的问题。中期计划，在5-8年的时间内逐步缩小城乡差距，接近或达到世界上其它发展中国家城乡差距的水平，城乡综合比2：1的水平。农业发展的障碍性因素基本解决。长期计划，在10-15年的时间内，城乡互动良性发展，相互促进，相互依存，共荣双赢的发展格局。工农业生产相互渗透、相互关联更加紧密，共同协调发展，为我国的社会和谐，经济可持续发展创造必要的条件。

3、需采取直接投资与间接投资相结合、短期投资与长期投资相结合、国家投资与社团或民间投资相结合、近期效益与长期效益相结合的措施理念。使农村建设、农业发展的投资多元化、建设多样化，以缓解投资的不足和政府部门的孤军奋战。

（二）政策措施

由于国家政策造成城乡差距和农业的落后，还要靠国家政策缩小城乡差距，改变农业现状。现在国民经济发展和社会环境，与改革开放前后的状况已有很大的不同。所以现在政策要有新的思路和新的措施。我们认为以下几个方面的政策措施有利于问题的解决和目标的实现。

1、稳定的资金积累和有效的资金投放

目前，就我国经济状况来看，用于建设可积累和使用的资金的渠道有：税收、规费、借款和闲置资金。税收是国家收入主要部分，但仍有潜力可挖，可以增开新的税种，加大征收稽查力度，防止税收的

“跑、冒、滴、漏”，骗税、偷税和欠税，确保应收尽收。还要加强税收征集部门的管理，精简人员，降低税收管理成本，增加绝对税收额。规费的收入数字也非常庞大，据统计，全国各级各部门的规费收入要占预算内收入的60%以上，要出台强有力的政策，强化管理，由政府统收统支，充分发挥这部分资金的建设效益。向国内外借款，也是筹集建设资金的有效途径，而且现在的借款环境宽松，容易筹集。由于我国近年来经济的快速发展，城市居民收入稳定有一定的资金节余，相当数量的居民相当数额的资金闲置在银行；还有出现了中产阶层，也有大量的资金闲置。可以通过适当途径，将其利用于国家建设。

国家和地方各级政府要加大对农业和农村财政支出和投资的力度，提高财政支出和投资的比例。扩大对农业、农村的投资范围。重点要加大对农村居民社会保障、农村社会事业、农业基础设施建设等方面的投入，合理安排城乡建设，工农业生产发展投资比例；科学规划近期、中期和长期建设规模，使有限的投入资金发挥更大的作用。

2、合理分配社会资源

社会资源对任何地区、部门、行业的发展都起着基础性的作用。城乡差别、工农业差异，在一定意义上是对社会资源占有不同的结果。国家要制定政策措施，加上市场调节功能的作用，合理分配社会资源，从根本上消除或缓解城乡差距和工农业差异。对于自然资源，主要分布在山区、农村或农业部门，资源要按市场规则运作，实行等价交换，不能再用行政手段，无偿调拨；并用政策手段向经济效益高以及社会效益明显的部门或行业流动，避免浪费有限的自然资源。特别是农村土地资源，要加大管理力度，杜绝不法商人的侵吞，防止地方政府以地生财，侵害农民的利益，确保农民的土地权益。对于人力资源实行农村劳动力双向流动和城乡对流。农村劳动力既可以到城市务工，也可以到农村的非农部门服务，让农村劳动力有充分发挥作用的场所。城市科技、文化、医疗，管理部门的“富余”人员定期或不定期到农村去从业、支援和服务。既能发挥他们的专长，又能为农村解决实际困难。对于社会财富资源，要通过政策引导其向农业或农村部门流动。例如：占地面积大，劳动密集的厂矿向农村迁移；城市中产阶层或私有企业家向农业部门投资等。

3、科学调整产业结构

不论是国民经济各部门的产业结构还是农业部门内部的产业结构，对农业的发展和农业经济效益都会产生明显的影响。能够更多地利用农业资源和农业产品原料的国民经济生产部门会增加对农产品的需要，从而提高农业部门的效益；能够为农业部门或农业生产提供更多的产品或设备，又能够方便农业生产，有利于农业的发展。国家适度增加对农业资源或产品需求的产业部门，为了防止因农业生产率的提高而带来的产品过剩的现象，造成农业生产的反复；农业内部的产业结构对于农业效益、农业可持续发展、增加农民收入也至关重要。要从种植业为主逐步向种植业、养殖业并重的格局转变。扩大经济作物的种植面积。在种植业结构中，扩大对玉米等粗粮的种植面积，使粮食生产的重点从食用粮向饲料粮转变。

4、城乡居民平等国民待遇

首先，要废除国家、地方各级政府特别是各大中城市自行制定出台的对农村居民不平等的限制或歧视性的政策和规定。其次，要正确引导农村居民合理有序流动。再次，创造更多的有利于农村居民发展的公共事业和设施，加快缩小城乡差别的步伐。

三、关于途径问题

“城市带动农村”、“工业反哺农业”的目的，是农民致富、和缩小城乡差别和农业发展，最终实现国民经济的可持续发展。近几年来，国家为了农民致富、农业发展、采取了不少措施，出台了一系列政策，但收效甚微。因此有必要对措施的效果进行分析和探讨。

根据国家统计局2004年公布的资料：城乡居民的收入情况是，城市居民当年纯收入9421.6元，农村居民当年纯收入2936元。如果统计缩小城乡差别的最终目标，比照世界上其它发展中国家城乡居民收入比2：1，那么中国农村居民要达到年纯收入4710.8元，必须在原有的基础上增加2774.6元。这个收入水平，我国经历了20多年的时间。这还是在城市居民收入不增长的情况下。如果城市居民的收入增长，那么农村居民收入增长需要更快，才能逐渐缩小差距。这是单纯从收入的数字来看缩小差距很难，并且所需的时间更长。如果从收入的渠道来看，我国农村人口有9亿，人均可耕地1.4亩。要在这么狭小的土地上或得收入3364.6元/亩年，显然是不可能的。就是说农村居民依靠种田收入也不可能大幅度提高。况且农业的风险很大，受自然环境影响也明显。这又增加了土地收入的不确定性。如果我们从另一个角度来思考问题，减少农业劳动力，增加人均耕作面积，从而增加人均收入。根据资料统计，我国农业劳动力人均耕地2公顷以上，是合适的人均耕作面积，可大幅度提高农业效率。按照2004年的统计，当年我国农村可就业劳动力35269万人，这样就有多余劳动力29759万人需要转移。由此可见，有两个方面的途径可以考虑：向非农业部门转移劳动力和农业的规模化生产经营。具体途径提出如下几点看法。

（一）农业劳动力向非农部门转移

主要途径有：1、向现有城市转移。城市政府和部门要拆除现有对农民工的种种限制和歧视性“规矩”，扩大务工领域，，增加建设项目，加大投入，为农业劳动力向城市转移创造更多的机会。

2、加快小城镇建设步伐，扩大建设范围，完善配套设施，增强小城镇吸纳劳动力的功能。切忌：只有修路、建房的硬件工程，而无经济效益的“空壳”村镇，造成资金浪费和不良后果。

3、在农业部门内部合理有效调整结构。减少种植业的面积，扩大经济作物播种面积和畜牧养殖业；增设服务、咨询等部门机构，发展农产品加工业，提高农产品的附加值；提高经济效益，拓宽农村市场，加快农村与城市、农业与工业的资源、物资的流动，互通有无，互相补缺、补差，以加快农业劳动力的转移。

（二）实行农业生产的规模化经营

目前，我国实行的家庭联产承包土地制，无法实行农业生产的规模化经营。家庭承包土地面积狭小，大的农户承包地只有几十亩，少数的只有上百亩；小的农户承包地只有几亩，有的甚至不到1亩地。这极大地限制了农业的规模化生产，而且也限制了农业机械化的推广和农业科学技术的应用，阻碍农业现代化的发展进程。家庭承包土地制只适用于小农耕作制和分散的农民组织形式，它只能解决农民的温饱问题，它无法使农民致富，更谈不上发展。所以，首先要调整土地制度，允许土地的合理有序流动。有地的农民，可以自主出让、租赁、入股，合伙经营；也可以通过国家收储、治理、转包；还可以鼓励各类企业经营者到农业部门经营发展。总之，要使农业生产有一定的土地面积规模。土地的规模生产经营，还要提高机械化程度，才能提高效益，要建立配套的服务体系和相对完善的市场体系。

（三）实现城市“富余”资源向农村转移

我国建国五十多年来，国家一直重视城市建设和工业生产，一直采取倾斜政策，扶持城市和工业的发展。如今的全国大中城市可谓设施完备，功能齐全，商贸活跃，经济繁荣，城市资源充沛，具有一定的辐射能力和带动功能。从经济发展角度来看，国民经济需要平衡、稳定、可持续发展。城乡和工农业也需要协调和谐发展。城市应该发挥其带动功能的作用。可采取的措施有以下几个方面。

    1、人力资源方面

可以通过定期和不定期相结合的方式送法下乡、送教下乡、送医下乡。定向和定期帮助农民朋友解决他们急需而又无法解决的实际问题。城市的每所学校、每个医院、每个科研单位或政府机构相对应的联系一个单位或区域，向农民传递信息、传授知识，使他们提高觉悟，提高技能，改变落后的思想意识观念，以适应社会发展的需要。

2、在生产资料方面

向农村和农业部门提供物美价廉、质量上乘的工业品或各类设备。根据农民和农业生产的实际需要特别设计和生产所需要的各种产品，增强他们利用科技的意识，以提高生产能力。也可以将不利于在城市发展的但对环境并无破坏的工业厂矿或生产基地迁移农村，以更直接起到辐射和带动功能的作用。

3、在物资流通和市场建设方面

建立顺畅的流通渠道。城市为农产品的销售提供服务、咨询，确定固定的场所，引导他们生产适销对路的产品，并与农业部门生产订单农业提供条件。也可以把城市所需的农产品市场设到农村，更直接地解决农产品包装运输的困难。还可以在农村设立城市商品市场，方便农民生活、生产需要的物资产品。

（四）加大对农业、农村投资的力度

我国农业和农村发展缓慢，一直受到国家投资政策的制约，长期投资不足或投向的不合理。改革开放前的30年，国家从农业部门和农民手里拿走9000多亿元，而在这一时期投入的资金不足1500亿，流出量是流入量的6倍，农业资金处于“净流出”的状态。“六五”到“八五”期间国家对农业的支出一直处于下降的趋势。“九五”期间，增大了投资，但投向并非合理，以2000年为例，国家投资农业部门资金2100亿元。其中，农业基础性资金600亿，占投入近30%；流通领域补贴615亿元，占总投入30%；农业公共服务性的462亿元，占投入的22%；直接用于生产的423亿元，占总投入的18%。显然用于投入生产和服务性的比例偏低，而用于流通领域的补贴偏大。近期采取的直接补贴到农民手中的粮价等补贴也并非是解决农民收入的良方，这样仍不能发挥资金的带动作用和累积效应，也要改进投入方式。因此，在增加对农业领域投入的同时，改进投入的方式，充分发挥资金的带动作用和积累效应。投入的方向要逐步减少和退出一般经营性、竞争性领域，转向基础设施建设，农业科技进步、农业生态建设领域和农村公共服务领域，投入的方式逐步加大对农民的支持。

（五）调整政策，促进发展

农村落后，农民贫穷，使国家政策造成的。因此，政府仍然要通过调整政策，改变农村落后状况，善待农民，使他们能够真正享受法律赋予他们的权利；确保农民不受歧视，尊重他们的人格；让农民通过自己的辛勤劳动获得他们应获得的收益，为国民经济平衡发展构建和谐社会创造条件。

1、   改革农村教育体制，调整农村教育政策

①积极采取措施，实现真正意义上的义务教育。我国的九年制义务教育推行多年，在城市达到全面的贯彻落实，效果也明显；但在农村并没有真正实现，其原因是教育经费无法落实。按照国家财政政策规定，义务教育的经费由地方政府承担，乡镇政府承担教育经费大头。教育经费难以落实，义务教育也就成为一句空话。农民贫穷，农村适龄儿童因家庭贫困所迫，不得不承担为了生计而放弃上学的机会。所以落实义务教育，首先由中央政府承担义务教育的经费；其次延长义务教育的年限，由九年制延长到12年制义务教育。使更多的农村孩子能够达到高中毕业的文化程度，以提高整个农村居民文化水平。

②整合农村教育资源，提高农村教育质量

九十年代初，因计划生育政策的实施，农村适龄儿童的数量急剧减少，许多中小学因学生少而面临关闭。师资人数也相对过剩，造成大量的校舍和教学设备的闲置，人才资源也严重浪费。其它的成人学校也名目繁多，由于所学知识结构脱离农业生产而无用武之地，也变成剩余产品。因此，国家要采取措施，精简合并学校，集中师资，使学校在校生达到一定的规模，并对教师队伍进行定期的轮训，以达到提高教育质量的目的。

2、   建立合理的农村医疗和社会保障制度

   ①恢复并完善农村合作医疗制度。文革时期建立起来的农村合作医疗制度， 现在看来仍然是一种解决农村居民就医难的好办法、好措施。九十年初，由于推行医疗卫生产业化，国家大幅度减少对农村合作医疗的投资，导致关闭状态。农民无钱看病，无处求医。农村居民健康状况不断恶化。各种地方病、传染病死灰复燃，卷土重来，危及人民的健康安全。从2005年起，国家推行农村合作医疗制度在部分地方试点，中央、地方和农民采取“三三制”政策，各自承担三分之一的经费，其标准是年人均20元，这样初步缓解农民看病难的问题。这只是解决部分经费问题。还要采取措施解决医生来源的问题。要动员和组织大中城市的医生到农村定期轮岗，或为农村合作医疗机构定向培养医生，以解决医疗队伍的问题。

②逐步建立和完善农村低收入生活保障制度。据统计，我国农村目前，贫困人口、残疾人、无劳动能力、无生活来源的老年人以及失业人口，累计超过1.5亿人。这是个十分不稳定的人群，他们需要生存，需要有一定的生活保障，对这样的人群要区别对待，分别给以不同的保障政策。首先要保证他们的最低生活来源。其次，要解决他们的医疗保障和养老保险等问题。国家需加大农村居民保障投资。

3、   放宽户籍管理制度，给农村居民们自由流动的权利。

严格的户籍管理制度，不仅将城市居民和农村居民分割开来，割断来往，而且还人为划分等级：城市居民因为有优越的待遇而有自豪感，农村居民因被歧视和压抑有自卑感。极大地伤害农村居民的感情，严重危害社会的和谐发展、改革户籍制度，首先要取消同区域内因户籍的不同而又不同待遇的各类规定。其次，取消现行的户籍登记种类，如常住人口、暂住人口、借住人口，临时居住等等。再次，凡是进城已找到工作或工作相对稳定的农民工，应按常住人口对待。和城市居民享有同等的待遇。第四，任何进城找到工作的农村居民及其子女、配偶与城市居民享有同等的就业、教育、保障等方面的权益，使他们能为城市建设发挥更多的聪明才智，为国民经济发展做出积极的贡献。