合肥市水务局 胡正发
我市从1998年以来，在小型农田水利基础设施投资产权制度改革方面进行了积极的探索和有益的尝试。通过拍卖、租赁、承包、股份制及股份合作制等方式，明确所有权、拍卖使用权、放开建设权、搞活经营权，盘活了存量资产，调动了工程所有者的积极性。采取户办、联户办、个人承包、股份合作制等形式兴办小型水利工程，改变了计划经济体制下单纯依靠国家投资办水利的模式，调动了农民群众投资兴建水利工程的积极性，实现了小型水利工程建、管、用和责、权、利的统一。通过小型水利工程的产权制度改革，使广大干部群众解放了思想，更新了观念，增强了市场经济意识，拓宽了投资渠道，强化了工程管理，加快了水利建设步伐，初步建立了符合社会主义市场经济要求的小型水利工程管理体制、多元化的水利投入机制和滚动发展机制。
一、我市小型农田水利基础设施现状
小型农田水利基础设施是指国家、集体投资或补助修建的国有、集体农村小型水利工程，包括小二型水库、塘坝、小型引水工程、小泵站、小型灌区和大中型灌区支渠取水口以下的渠道及配套建筑物等。多年来，我市高度重视小型农田水利基础设施的投入，形成了较为完善的农业灌溉体系，据统计，我市现有各类小型水利工程140372处，其中小（二）水库551座，塘坝117608口，总蓄水12.40亿，电力排灌站1190座，装机2100台套，装机容量5万多千瓦，砖井5173眼，其它小工程15818处，涉及灌溉总面积100多万亩。
二、深化我市小型农田水利设施产权制度改革的必要性和紧迫性
小型水利工程是农业与农村经济发展的重要基础设施。建国以来，我市相继建成农村小型水利工程14万多处，为提高农业综合生产能力、改善农业生产和农民生活条件、促进农村经济和社会发展发挥了重要作用。虽然近年来，我市在小型农田水利基础设施投资产权制度改革方面进行了积极的探索和有益的尝试，但是，随着农村改革和新农村建设的不断深入，现行还有许多农村小型水利设施的经营管理没有进行改革。突出表现为水利工程产权不明晰，经营管理责任不落实，导致大量农村水利工程老化失修，效益衰减；农村水利建设仍然依赖于国家投资，集体和个人办水利的积极性不高，农村水利事业发展缓慢。这些问题已直接影响到农业增产、农民增收和农村经济发展。因此，深化农村小型水利设施的产权制度改革势在必行。
三、小型水利工程产权制度改革的形式、原则及注意的问题
小型水利工程产权制度改革主要有以下四种形式：一是股份合作制。即把工程固定资产划分为若干股，将部分或全部股权出售，进行经营和管理，股东共同资，共同劳动，共同拥有工程的所有权和经营权，既取得劳动报酬，又按股分红。这种形式把投资者的利益紧密地给合在一起，调动了广大群众和社会各界投资兴建水利工程的积极性。这种形式在新建工程和原有工程的改造中普遍采用。二是拍卖。拍卖是对工程的所有权或使用权实行公开竞价出售。根据小型水利工程的资产结构和规模大小，可以拍卖全部或部分所有权，也可以只出售经营权，由购买者自主进行经营和管理。小型水利工程的拍卖与其他资产的拍卖有所不同，是有条件的拍卖，一般来说，对规模小的工程拍卖所有权，规模大的工程拍卖使用权。这种形式在机井、塘坝等小型水利工程中普遍采用。三是承包。承包是在工程所有权不变的情况下，由承包方与发包方签订承包合同，承包方按发包方的意愿进行管理或经营，按合同规定向资产所有者交纳承包费。这种形式在小型水利工程中广泛采用。四是租赁。租赁是承包的继续和发展，偏重于经营和开发。承租者在不违背合同规定的情况下，可以改变资产经营方向。承租者在租赁期内独立进行经营，按合同交纳租金，承租期满时应保证重新核定的资产达到合同规定值。这种形式主要适用于配套差、管理不善、开发潜力大的水利工程。
小型农田水利设施的产权制度改革必须坚持五项原则：一是确保国家和集体资产不流失的原则。在小型水利工程产权制度改革中，要兼顾各方面的利益，严格保护工程所有者的合法权益。二是谁投资、谁所有、谁受益、谁管理的原则。国家投资、群众投工兴建的小型水利工程属国家所有，由水行政主管部门行使出资人权利；国家和集体共同投资兴建的小型水利工程按投资比例划分产权；以乡或村集体投资为主兴建的小型水利工程，其产权属乡或村集体所有。三是坚持因地制宜、分类指导、不搞一刀切的原则。要以保值增值和提高效益为目的，宜包则包，宜卖则卖，宜租则租，宜股则股，哪种形式效果好，群众能接受就采取那种形式。四是群众自愿，民主决策，公开、公正、公平竞争的原则。在资产评估的基础上，根据工程规模、现状和效益等情况，合理确定租赁费、承包费、拍卖底价，面向社会公开竞价出让。五是坚持依法治水的原则。小型水利工程产权制度改革和民办水利要纳入依法治水的轨道。租赁、拍卖、承包、股份合作的水利工程，都要服从水行政主管部门的统一规划和管理，促进水资源的合理开发、利用和保护。
小型农田水利设施的产权制度改革必须注意的问题：一是资产评估。要在明确产权的基础上，对资产进行评估，确认资产价值，科学测定承包、租赁基数和拍卖底价，做到既不使国家和集体资产流失，又充分考虑到农户的承受能力。二是公平竞争。即把所要拍卖、承包、租赁的小型水利工程设施的有关情况公布于众，面向社会公开招标或竞价出售，按照自愿、公开、平等、竞争的原则，组织广大干部群众积极参加拍卖会、招标会，踊跃承包、租赁、竞买。三是签订合同。水利设施拍卖、承包、租赁后，必须依法签订合同，并进行司法公证，报上一级水行政主管部门备案。合同必须明确双方应履行的权利和义务、违约责任和制约措施，做到公平、严密、合理、合法。四是监督检查。水行政主管部门要按照分级管理的原则，定期对合同双方履行职责情况进行监督检查，防止粗放管理和掠夺性经营等短期行为的发生，确保工程效益的充分发挥。五是资金管理使用。要按照分级管理，分级使用的原则，加强对拍卖、承包、租赁等回收资金的管理，实行专户存储、专款专用，定期公布资金的使用情况，接受有关部门的监督和管理。
四、我市小型农田水利设施产权制度改革基本情况
为确保改革顺利进行，1998年10月，市政府批转了我市水务局《关于推进小型水利工程产权制度改革的意见》（合政[1998]172号），2000年5月，市财政局、国有资产管理局、水务局联合制定了《合肥市小型水利工程产权制度改革实施细则》（合财农[2000]180号），2002年10月，市政府批转了我市水务局《关于合肥市水利经营机制和管理体制改革实施方案》（合政[2002]164号），据不完全统计，已完成小型水利工程产权改制15809处，仅占全市小型农田水利工程总数的11%，涉及灌区面积129万亩，用水户18万户。通过承包、租赁、拍卖、股份合作等方式，对小型水利工程进行产权制度改革，使广大农民群众真正成为小型水利工程投资、建设和管理的主体，较好地解决了小型水利工程投资、建设和管理等方面存在的问题，调动了广大农民群众投资办水利的积极性，加快了小型水利工程的管理模式转变。这项改革措施，为新农村建设和管理注入了新的活力，对调整农村生产关系，解放和发展农业生产力，加强农田水利基础设施建设，优化产业结构，促进农村经济的快速发展具有极为重要的意义。小型水利工程产权制度改革的成效，突出表现在以下几个方面：一是盘活了存量资产，拓宽了小型水利工程的投资渠道，实现了“以水养水”的小型水利工程良性运行机制和“建设一拍卖一再建设一再拍卖”的滚动发展机制。二是明晰了产权，实现了责、权、利的统一。通过小型水利工程产权制度改革，明确了工程权属，改善了工程管理，实现了国家和集体资产的保值和增值。三是促进了小型水利工程管理体制的改革和经营机制的转换，为小型水利工程注入了活力，实现了供水的商品化，推进了水利产业化，调动了社会各界办水利的积极性。四是实现了资源和资金的优化配置。通过改革，使工程集中到了懂技术、善经营、会管理的能人手里，加强了小型水利工程的管理，提高了经济效益，降低了工程运行成本，降低了农业生产成本，促进了农村经济的发展。五是形成了自行筹资、自行建设、自行收费、自主经营、自还贷款的小型水利工程建设新机制。六是减少了水事纠纷，促进了农村的精神文明建设。通过小型水利工程产权制度改革，使小型水利设施更好地发挥作用，加快了农业生产发展，增加了农民的收入，提高了农民的生活水平，促进了农村精神文明建设。
五、我市小型农田水利工程产权制度改革存在的问题
目前，我市在小型水利工程产权制度改革方面主要存在以下几个问题：一是改革思想认识没有进一步提高，改革的责任意识不强。二是改革不够深化，没有大范围内全面推开，目前仅改革总数的11%。三是管理工作有待加强。小型水利工程进行产权制度改革后，管理体制和对象发生了变化，由集中管理变为分散管理，在合同履行情况的监督和检查、回收资金的使用和管理、水价的核定和监督、水资源的统一规划、开发利用及防汛调度等方面出现了一些新的情况。
六、深化小型农田水利设施的产权制度改革几点建议
针对改革出现的问题，笔者建议，一是充分宣传发动，提高思想认识。把改革的着力点，放在统一广大干部群众的思想认识、调动其积极性和创造性上，利用各种形式，宣传小型小利工程产权制度改革的重要意义和有关政策法规，使广大干部群众进一步解放思想，转变观念，为小型水利工程产权制度改革的顺利进行奠定良好的思想基础。二是提高责任意识，加强组织领导，积极稳妥地推进改革进程。小型农田水利工程产权制度改革是国家根据农村形势的发展，制定的基本决策，各级领导必须提高责任意识，积极推进该项工作。三是制定和完善有关政策，充分调动广大农民群众的积极性，要求各级政府要加大对小型水利工程的投入，每年单列专项经费用于小型水利工程产权制度改革好的地方进行以奖代补。四是抓好典型，发挥典型的示范和辐射带动作用。按照先小后大、先易后难、先点后面的办法，制定试点方案，抓好典型。六是加强监督和管理，确保改革的质量和效果，特别是加强对拍卖、承包、租赁等回收资金的监督和管理。
二○○六年七月三十一日 |
