合肥市劳动保障局农保处处长 陆勤梅
由于城镇化的不断扩大和农作物生长的季节性因素，农村富余劳动力不断增多，农村劳动力转移成了一种必然趋势。如何在城市就业压力巨大的情况下，妥善解决农村劳动力的转移问题，关键在于要统筹规划、科学有序地安排农村富余劳动力转移。
一、 农村劳动力转移现状
（一）转移方向及特点
据统计资料显示，我市目前农业人口270.79万人，农村劳动力资源190.87万人，其中从业人员169.61万人，农村富余劳动力21.26万人。从业人员中农业从业人员97.34万人，其余72.27万人已转移至二、三产业就业。在全市农村劳动力转移人员中，转移到市内只占15%，转到市外的占85%。主要流向上海、江苏、浙江、广东、北京、福建、山东等经济相对发达地区。农村劳动力转移正在由过去“以空间距离远近来决定流向”逐步转向“以经济发达和资源丰富程度来决定流向”。从转移人员的就业情况看，主要集中在建筑施工业、电子电器业、制衣制鞋业、住宿餐饮业、商业服务业等劳动密集行业，占80%以上。总体上，我市农村富余劳动力转移呈上升趋势，但在转移中呈现出不同的特点：
1、转移方式呈自发性。农村劳动力外出通过政府或有关部门有组织转移的仅占10%左右，绝大部分以自发的方式转移，存在较大的盲目性。
2、转移队伍呈稳定性。转移一年以上的占90%，说明大部分外出务工人员转移时间较长，只有少数人流动不定。转移人员中，16-35岁的青年人约占90%；绝大多数为初中以上文化程度；男性比例高于女性。
3、输出内容呈复合性。各县都注重把劳务输出与本地优势产业、特色产业输出有机结合起来。例如，肥东县发挥建筑业的优势，大力实施“输出兴业”战略，输出建筑业劳动力15万人（其中成建制输出劳动力6万人），占劳务输出总数的65%。随着规模的不断扩大，劳务输出逐渐发展成为一个包括教育培训、信息咨询、社会服务、法律援助、自主创业等内容的综合产业体系。
（二）农村劳动力转移就业存在的问题
我市农村富余劳动力的转移要受多方面因素的制约，既有主观因素，也有客观因素，总结起来，有六方面的制约：
（一）思想认识的制约。少数部门和领导对劳务输出工作认识不足，思想不够解放，观念不够超前，没有把它作为一项“富民工程”，列为党委、政府的重要议事日程，没有进行长远规划和统筹安排；部分农民进城后面对完全不同的新环境，心理上发生很大的变化，遇到挫折或者变得垂头丧气，一蹶不振；或者产生逆反心理，铤而走险。
（二）农村劳动力素质的制约。外出务工人员文化水平较低，缺乏一技之长，整体素质不高，多数只能从事粗、壮工或苦、脏、累等工种，收入较低。劳务输出人员后备队伍没有形成培训-鉴定-储备的机制，无法满足日益扩大的劳务输出需求，这是我市农村剩余劳动力转移的内在制约因素。
（三）农村非农产业容纳能力的制约。在市场经济激烈的竞争中，本市乡镇企业经济效益不佳，已逐步退出容纳农村富余劳动力的第一载体的地位。与此同时，农业产业化水平低，二三产业发展相对滞后，大企业、大集团缺乏，非公有制经济规模小，商贸、餐饮、服务等第三产业的市场竞争加剧，导致非农产业容纳农村富余劳动力的能力也在减弱。
（四）城镇自身的严峻就业形势的制约。从我市情况看，随着城市经济体制改革不断深化，城镇失业率仍然维持一定水平，城市就业压力加大。城镇化水平不高，功能不配套，产业支撑不力，农村富余劳动力转移的聚集承载功能不强，与农村大量富余劳动力需转移的矛盾突出。
（五）现行的户籍制度和土地制度的制约。一是城乡二元户籍制度制约。户籍制度是决定劳动力区域所属关系的基本制度，并决定着劳动力在区域间和区域内的流动能力，也是强化劳动力的社会性和区域性的主要制度，是我国劳动力市场分割的主要原因。户籍界限是城乡统筹就业障碍最集中的反映和最深层次的问题。劳动就业、技能培训、义务教育、社会保障等方面的区别，都可以归结户籍身份的不同。二是土地制度制约。在人多地少和农业比较利益较低的情况下，土地的分散经营既束缚着农业劳动力的手脚，不能脱离土地从事其他行业，又使得农业劳动者就业不充分，收入低下。
（六）劳动力市场的制约。农村劳动力市场还没有真正形成，缺乏对农村劳动力的总需求、总供给的调节，缺乏对农村劳动力就业的组织与指导，农村劳动力流动只好是“八仙过海，各显神通”。此外，劳动力流动的服务体系建设也严重滞后，因缺乏有关信息，或信息不准导致农村劳动力盲目流动。
二、农村劳动力就业管理体制现状和原因分析
由于我国社会管理仍处于二元经济结构社会，农村、城市的社会管理条块分割，这种状况也使农村和城市的劳动力就业管理分割。目前我们的许多就业和社会保障政策只是对城市职工而制定的，对农民工进城就业、农民变市民准备不足，致使农民工的就业、社会保障等社会权利无法得到保障。具体表现为：
就业政策上，虽然现在对农民进城就业的限制问题已基本解决，企业用工市场化，公共就业机构为农民提供进城就业服务，但劳动力市场信息不畅通，劳动合同签约率低。
劳动权益保障上，劳动力供过于求和无组织状态使农民工在劳资关系中处于弱势地位，侵犯劳动权益的现象时有发生，工资压到最低工资标准以下，加班无度，工伤得不到应有待遇。2005年我市工伤认定1088例，其中农民工有273例，占25%，农民工工伤比例低不是因为农民工发生工伤的比例小，而是农民工发生了工伤因不能提供相关证据而不能认定为工伤，相应的权利也就得不到保障。
社会保障覆盖上，在少数社会保障开展较好的地区，也仅有20%左右的农民工参加了社会保险。农民工需求迫切的工伤保险、医疗保险也只是覆盖了少数农民工。据不完全统计，目前我市农民工约有50多万，但目前农民工参加我市养老、失业、医疗、工伤保险的人数分别只有15993人、16455人、15243人、12929 人，占的比例很小。
造成农民工管理体制现状的原因有二个方面：一是劳动力市场发育不足导致管理服务的缺失。首先，劳动力市场信息网络不健全，信息渠道不畅，农民外出很盲目；其次是劳动力市场基础信息体系建设跟不上，缺乏有效的信息统计手段和制度，在取消“证卡”管理后，新的管理体系没有建立，对农民工的数量、就业情况等最基础的底数都难以搞清楚，提出的管理措施就缺乏针对性。
二是管理体制城乡分割和区域分治是根本性原因。从深层次分析，我国二元经济结构产生的城乡分割和地区分治制度是产生问题的根本性原因。农村劳动力流动就业冲击了传统的以固定就业为特征的城市就业管理制度，也冲击了以“块块”,即地区分割为特征的经济和社会管理体制(包括财政、教育、就业、保障等各方面的制度)。现行的经济社会管理体制是财政“分灶吃饭”，政府只对当地的居民负责，不对包括农民工在内的“外来人口”负责；农民工也没有主动接受政府管理的动力。城市居民会主动接受就业和失业登记、签订劳动合同等这些就业的基础性管理，因为这些“管理”是他们获得就业援助、失业救济以及社会保障权益，享受社会保险的依据。而对农民工来说，没有上述权益，从而也就没有了接受管理的动力。对许多不规范的企业来说，在工人没有通过组织的力量对其形成压力，在政府难以进行干预的情况下，逃避政府的监管也符合其利益，逃避缴纳社会保险、拖欠工资的现象较为普遍，且屡禁不止。这是目前农民工维权以及就业服务方面面临诸多问题的深层次制度原因。因此，要解决农民工流动就业面临的诸多问题，关键在于打破城乡和地区分割，打破二元经济结构的管理体制，建立统筹城乡就业和社会保障的制度。
三、促进农村劳动力转移就业做好管理服务的建议
要促进农村劳动力的转移就业，关键要加快统筹城乡就业，逐步建立起城乡一体化的劳动力市场体系，改善农民转移就业环境，使农民出得去；要加快统筹城乡社会保障，逐步建立起与我市经济社会发展水平相适应、城乡相互衔接的社会保障体系，让农民出去了能稳得住。
如何让农民“出得去”
1、建立城乡劳动者平等就业的管理服务制度。
按照城乡统筹就业的原则，取消针对农村劳动力流动就业的户籍、专业工种等“就业壁垒”，确立城乡大就业观念，对城乡劳动者统一实行登记备案制，并建立覆盖城乡的就业、失业登记、统计制度，使得城乡劳动者能够凭技能、素质等条件平等参与市场竞争。
2、 建立城乡一体化、信息资源共享的劳动力市场。
制定统一劳动力市场总体规划，大力培育县级市场，进一步加快县级市场场地和配套硬件设施建设，加快劳动力市场信息网络建设，尽快实现市、区（县）、街道（乡镇）劳动就业服务机构信息互联，畅通劳动力资源供求和信息共享渠道。建立面对城乡所有用人单位和劳动者的市场网络，使就业服务覆盖城乡。
3、加强职业技能培训，全面提高农民的就业能力。
制定农村劳动力转移就业培训规划。在全市范围内开展农村劳动力转移培训的调查研究，摸清农村劳动力的底数和农村劳动力职业技能培训资源底数，结合我市实际，提出农村劳动力转移培训目标。加强职业培训基础建设，整合教育、劳动、农业、建设、科技等部门的各类培训资源和各类民办职业培训机构、职业中介机构等，完善网络化培训机构。重点围绕农民向非农产业转移就业和农产品深加工等，有针对性地开展职业技能培训工作（如定单式培训）。推行“双证制”，即农民工参加培训并经考核合格的，由劳动保障部门发给全市统一印制的合格证书，取得毕业证书或合格证书的人员，可参加国家规定的职业技能鉴定考核，考核合格的，发给相应的职业资格证书。
4、完善农村劳动力转移就业管理服务工作体系。
加强对农村劳动力转移工作的组织领导。市、县、区均应成立由党委、政府负责同志为领导，劳动保障、农业、计生、教育、建设、司法、公安、交通等部门负责同志参加的农村劳务输出工作领导组织及办事机构，统一负责劳务输出工作的组织指导和统筹协调工作，及时研究解决劳务输出工作中的问题。各乡镇也应当设立或确定负责劳动保障事务的机构,明确编制、人员、经费等问题。形成党委、政府统一领导，相关部门通力协作，全市上下齐抓共管的工作机制。
如何让转移出去的农民“稳得住”
1、 建立健全进城务工农民的社会保障制度。
按照低费率、广覆盖、可转移，并与现行城乡养老保险制度相衔接的原则，建立适合农民工特点的养老保险办法；扩大农民工工伤保险覆盖面，要求用人单位依法及时为与其建立劳动关系的农民工办理工伤保险，切实保障他们的合法权益；按照“低费率、保大病”的原则，将农民工纳入医疗保险范围，制定农民工参加城镇医疗保险和新型农村合作医疗的衔接办法和政策，保证农民工病有所医。
2、建立农民工工资合理增长机制和工资支付保障机制。
大力推行工资集体协商制度，加强劳动保障部门与工会组织、行业协会等的沟通协调，指导企业和农民工参照城镇居民消费价格指数、企业经济效益状况等因素开展工资集体协商。制定完善企业工资支付的法规、政策，对拖欠工资行为明确相应的责任和处罚措施。建立健全企业工资保证金制度，保证农民工能按时足额领取工资。
3、严格执行劳动合同制度。
根据具体情况，针对不同行业特点，制定相应的劳动合同范本，通过各种渠道向农民工免费发放，实现用人单位招用农民工都能依法签定书面劳动合同，建立权利义务明确、规范的劳动关系。
4、加大劳动保障监察执法和劳动争议处理工作力度，维护农民工的合法权益。
加大劳动保障监察力度，提高监察水平，形成有关部门密切配合、对违法行为进行综合治理的工作机制。加大日常巡查和专项检查力度，畅通投诉举报渠道。对发生的劳动争议案件要依法处理，维护农民工的合法权益。
四、促进农村劳动力转移就业的模式探索
１、农村劳动力转移应以就近就地转移为主。
一是大力发展非农产业，放手发展个体私营经济。农村富余劳动力向非农产业转移，这是解决农村富余劳动力的根本出路。在大力推进乡镇企业技术创新的同时，引导乡镇企业走劳动密集与技术密集相结合的路子，以吸纳更多的农村劳动力。应大力支持和发展个体私营经济。放宽各类个体私营企业发展的准入条件，制定切实的可行的政策鼓励和支持个体私营企业的发展。综合运用金融、财税杠杆，鼓励农民创业。
二是加快小城镇建设步伐，为农村劳动力转移提供更广阔的空间。加快小城镇建设关键要发展小城镇经济。通过完善城镇基础设施建设，为进镇农民提供水、电、场地、资金、治安环境服务。通过出台一些政策措施，调动农民进镇务工和经商的积极性，投资兴业的积极性，增强小城镇的吸引力。鼓励乡镇企业向镇区集中。
三是继续抓好农业产业结构的调整。进一步发展林果业、畜牧业、养殖业和家族庭院经济，使之形成规模市场。如长丰的草莓基地、肥西的花木基地等。在农业产业结构调整中，政府应强化服务、特别是科技报务、销售中介服务，在乡村成立各类销售协会，走农户加公司的路子，以增加农民收入。
四是通过发展农村第三产业转移富余劳动力。第三产业就业的门槛较低，比较适合农村劳动力就业，如绿色农业、观光农业、旅游农业、现代物流业等都可以成为转移农村劳动力的亮点。
２、大力拓宽农村劳动力异地转移就业渠道。
由于我市农村劳动力较多，劳务输出是转移农村劳动力最直接、最有效、最经济的途径。在当前的新形势下，促进我市劳务输出产业上规模、上档次，重要是要做好两个转变。
一是要从政府推动向品牌带动转变。劳务输出作为一项产业，必须遵从产业发展的一般规律。劳务产业发展到一定程度，政府要从直接推动转向规范管理和强化服务，促使劳务经办机构走品牌扩张的路子，通过实施品牌战略，扩大市场份额，提高抗风险能力。
二是要从劳力型输出向技能型输出转变。加强农村劳动力的专业技能培训，实现农村劳动力由劳力型向技能型飞跃。以劳务输出经办机构为龙头，以各类就业培训中心、技校、职业学校为依托，以市场为导向，充分运用国家关于农村劳动力转移的有关政策，建立输出前培训基地，对外出务工的青年进行输出前的职业技能培训，从单纯的提供各种信息向传授技术本领转变，提高劳务输出的技术含量，提高农村劳动力的就业竞争力。
3、筑巢引风，积极鼓励农民回乡创业。
自主创业可以带动更多的人创业，具有乘数放大和示范效应。近几年来，外出人员回来创业的越来越多，各级政府要通过优化投资环境，为农民返乡创业搭建平台，如建立返乡创业园、创业一条街等，开展亲情服务，积极鼓励支持有资金、有技术、懂管理、善经营的外出务工人员回乡创业，建设家乡。同时，把引导外出农民回乡创业与加快小城镇建设结合起来。根据各地农民回乡创业的意愿、市场的情况及当地的条件，抓好项目规划，创造比较适合农民回乡创业的投资环境，吸引和鼓励更多的农民返乡创业，从而进一步推动城乡一体化建设发展。
二○○六年七月十八日 |
