——合肥市农村财政管理局
实现城乡协调发展、经济社会协调发展是建设和谐社会的重要内容，改革开放以来，我国国民经济和社会发展均有了长足的进步，国家经济实力不断增强，特别是实施积极财政政策以来，公共基础设施建设步伐加快，但社会资源要素和财政资源要素配置主要向工业和城市倾斜，使一度缩小的城乡差距再度相对拉大，城乡二元结构明显，“三农”问题成为我国社会经济发展的突出问题。相对于城市，当前农村公共物品供给不足，致使农民行路难、就医难、就学难、用电饮水难以及生产基础设施缺乏，这不仅降低了农民生活质量，加重农民负担，而且会成为农业生产效率提高和农民收入增长的重大障碍。这其中一个重要的问题就涉及到农村公共财政问题。
所谓公共财政就是指满足公共需要的财政，是提供公共产品。农村公共产品包括：农村环境保护、农业基础研究、大江大河治理、农村义务教育、农村社会保障、农村道路建设等。和市场经济发达国家相比，我国经济发展中的突出问题是农村公共财政建设滞后，农村公共产品供应短缺、公共需求得不到满足，形成了城乡二元经济结构。党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展”的战略目标。“统筹城乡经济社会发展”对财政来说，关键是要增加对农村公共投入，为农村经济社会发展创造必要的外部条件。因此，加快农村公共财政建设，让公共财政覆盖农村，既是“统筹城乡经济社会发展”的需要，也是财政改革和发展的需要。
一、当前农村财政面临的困难和问题
2000年，我省在全国率先全面开展农村税费改革试点，通过正税清费、减免直至2005年彻底取消农业税，使在我国实行了长达2600多年的古老税种从此在我省退出历史舞台。农村税费改革实施以来，理顺了农村分配关系，扭转了长期以来农民负担过重的局面，保持了农村经济社会发展的良好势头。但是，从历史和现实的经验看，必须清醒地认识到，造成农民负担重的一些深层次原因还没有根除，影响农村经济社会发展的体制性机制性弊端依然存在，全部取消农业税并不意味着农村税费改革的任务已经完成，只有不失时机地、坚定不移地推进以乡镇机构改革、农村义务教育改革和县乡财政管理体制改革为主要内容的农村综合改革，从根本上消除农民负担反弹的隐患，才能巩固和发展农村税费改革取得的减负成果。全面推进农村综合改革，是巩固农村税费改革成果、防止农民负担反弹的迫切需要，也是加强农村社会管理和公共服务的关键所在。农村综合改革不仅涉及经济领域的改革，而且涉及政治、社会、文化等领域的改革，是一次重大的制度创新和社会变革。要通过深化农村综合改革，为社会主义新农村建设提供体制保障、财力支持和动力源泉，增强农村发展的活力，是社会主义新农村建设的一项重大任务。支持农村经济发展是公共财政的重要职能。应该说，近年来，各级财政坚持“多予、少取、放活”，大力支持“三农”工作，不断加大支农投入，对农业和农村经济发展发挥了重要作用。但同时应该看到，当前公共财政覆盖的范围仍比较窄，力度还不够大，当前农村财政存在的问题主要表现在三个方面：一是农村公共产品和服务供给总量不足；二是财政资源配置以及农村公共产品和服务供给的区域不均衡；三是缺乏弥补财政缺口的制度安排。建立覆盖农村的公共财政体制是我国农村公共服务体系建设的重要部分，也是解决“三农”问题的重要措施之一。当前，农村财政管理中的主要矛盾在于政府对农村公共事业的投入有限，农民承担了一部分公共产品的供给成本。农村公共产品供给体制改革亟待由“依靠农民自身”转向“以政府为主”的模式，并通过补偿性供给等方式，着重加强对农村义务教育、医疗卫生和基础设施领域的投入，伴之以降低农民负担的政策措施。与此同时，还应积极探索建立针对农村公共财政的转移支付框架体系，以改善农村财政困难的状况。
二、覆盖农村的公共财政制度建设的对策和建议
公共财政作为政府履行职能的重要工具和资源配置的重要手段，在社会主义新农村建设中肩负着重要职责。做好新形势下财政支农工作，必须深刻理解中央关于社会主义新农村建设的重大决策精神，按照省委、省政府对我省新农村建设的总体部署和要求，立足全局，认清责任，明确任务，破解难题，准确把握公共财政支持新农村建设的着力点。
（一）充分发挥公共财政作用，着力构建多渠道筹措支持新农村建设资金的有效机制
建设社会主义新农村，必须充分发挥农民的主体作用，依靠农民辛勤劳动、国家扶持和社会力量的广泛参与。财政部门要切实履行公共财政职责，按照工业反哺农业、城市支持农村和“多予、少取、放活”的方针，努力筹措资金，进一步加大财政支农资金投入，积极运用财政政策手段，引导信贷资金、社会资金，使多渠道资金投向新农村建设。
调整财政支出结构，进一步加大财政支农资金投入。随着财政支出结构的优化和财政实力的增强，要将财政资金的分配更多地向“三农”倾斜，提高支农支出占财政支出的比重，扩大公共财政覆盖农村的范围。一是保证支农资金稳定增长。按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，进一步压缩财政支出存量中的一般性支出，腾出财力用于增加“三农”投入；进一步扩大新增财力中用于“三农”的份额，新增教育、科技、卫生、文化等事业经费用于县以下的比例不低于70%；在预算安排上，根据有关法律规定，支农支出预算要高于经常性财力增长。二是拓宽支农资金渠道。按照今年中央1号文件要求，提高耕地占用税税率新增加的税收主要用于“三农”；土地出让金中提取15%用于农业土地开发的规定要认真落实到位；新增建设用地有偿使用费安排的土地开发整理项目，要向小型农田水利设施和标准农田建设倾斜；增加水利建设基金用于农村防洪设施建设的比重。三是争取国家资金支持。我市作为粮食主产区，为国家的粮食安全作出了重要贡献。要充分抓住国家加快粮食主产区发展的政策机遇，积极争取国家在农业基础设施建设、农业综合开发，以及其他各项支农专项资金对我市给予大力支持。四是提高资金使用效益。在努力扩大投入的同时，提高现有支农资金的使用效益至关重要。要加强部门之间的协调配合，根据国家的有关要求，逐步改变目前存在的支农资金使用比较分散、效益不高等问题，整合各类支农专项资金，将预算内资金和预算外资金统筹使用，切实发挥支农资金的整体效益。加强财政支农资金监管，开展支农资金使用绩效评价，实施激励约束并重的考核机制，提高支农资金的安全性、规范性和有效性。
充分运用财政政策工具，吸引信贷资金加大“三农”投入。建设社会主义新农村离不开金融的大力支持。中央对加快推进农村金融改革已作了全面部署，这些改革措施的逐步到位，对健全和完善农村金融服务体系，促进新农村建设具有重要意义。财政要利用特有的功能和优势，在完善农村金融服务体系过程中发挥应有作用，吸引更多的信贷资金加大“三农”投入。一是运用贴息手段。通过对农畜产品加工、种养植业项目的贷款给予财政贴息支持，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。市县财政也应充分运用财政贴息手段，积极吸引信贷资金投入新农村建设。二是发挥融资平台作用。财政部门要适应农业发展银行调整职能定位、拓宽业务范围和资金来源，国家开发银行支持农村基础设施建设和农业资源开发的新形势，利用财政融资平台优势，进一步加强与政策性金融机构的合作。开展支持农畜产品加工、农业产业化龙头企业的贷款融资业务。同时，要积极争取和利用世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织的优惠贷款，用于我市新农村建设。三是支持农村信用担保体系建设。建立县(市)中小企业信用担保机构，充分发挥这些担保机构的作用，积极开展面向农村的担保业务，切实解决农户和农村中小企业贷款抵押担保难的问题。各级财政可以通过增加资本金投入，建立代偿损失核销制度等方式，给予适当扶持。四是进一步支持农村信用社改革与发展。为支持农村信用社改革与发展，省财政采取了注入资本金、减免营业税和所得税、争取国家保值贴息资金等扶持措施。今后，我市要继续落实好这些扶持政策，进一步争取国家支持，不断壮大农村信用社实力，使其在新农村建设中发挥更大作用。
创新财政支农方式，引导和鼓励社会资金增加“三农”投入。新农村建设需要大量的资金投入，除了要加大财政和信贷资金投入外，还必须引导社会资金广泛进入，特别是农民的自身积累和自我发展。农村税费改革以后，农村基层组织筹措公益性建设资金的能力减弱，如何调动农民、企业和社会力量增加“三农”投入的积极性，是公共财政需要认真研究和探索的新课题。为此，需要打破长期以来形成的财政支农的传统方式，切实发挥公共财政的功能，创新支农方式，引导和鼓励各种社会资源向新农村建设积聚。一是积极探索“民办公助”方式。对小型农田水利基础设施，可以采取“以奖代补、以奖代投、先建后补”等多种形式，鼓励农民投资，政府适当补助，引导农民自愿筹资、投工投劳。认真落实国家关于大型农机具购置，财政按比例给予适当补助的规定，鼓励农民自筹资金改善生产条件，提高农业机械化水平。二是鼓励民间资本投向“三农”。对民营企业和个体工商户到农村从事产业经营，或出资发展农村公益事业的，财政要在项目立项、资金补助、贴息等方面，按有关规定给予优先支持。积极探索在农业综合开发项目上实行投资参股经营方式，支持提高产业化龙头企业综合竞争力和带动社会资金的能力。三是支持开展农业政策性保险试点。各级财政要支持农业政策性保险试点工作，研究补贴资金的筹措渠道，积极向国家争取政策和资金支持。
（二）明确公共财政扶持重点，着力解决新农村建设中最迫切的实际问题
建设社会主义新农村是一项艰巨复杂的系统工程。公共财政在支持新农村建设中，必须找准切入点，从现阶段农村经济社会发展的客观实际出发，紧紧围绕发展农村生产力和增加农民收入这一核心任务，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”目标要求，统筹兼顾，突出重点，以人为本，着力解决好当前农民最关心、最直接、最现实的利益问题。
支持提高农业综合生产能力，促进现代农业建设。发展农业生产是新农村建设的物质基础，必须进一步强化和完善提高农业综合生产能力的财政政策，增强新农村建设的产业支撑，促进现代农业建设。一是大力支持农业基础设施建设。目前，我省农业基础设施建设相对滞后，与国家重要商品粮基地的地位不相适应，需要给予高度重视，进一步加大投入力度。要积极筹措资金专项用于中低产田改造和天然林保护、退耕还林(草)、生态效益补偿和生态省建设。二是大力支持农业产业化经营。农业产业化是提高农村生产力的必由之路。重点支持有竞争力、带动农户作用强的产业化龙头企业发展和农产品基地建设，着力促进农畜产品加工业做大做强。同时，要积极支持发展农民各类专业合作经济组织加快发展，充分发挥其连接农产品加工企业和农户的桥梁纽带作用。三是大力支持农业科技推广和应用。加快推进农业科技创新和农业技术推广体系建设，是转变农业增长方式，提高农业综合效益的重要措施，是促进现代农业建设的主要推动力。财政部门要通过增加预算安排，调整现有科技资金和支农资金投向，不断加大对农业科技方面的投入。重点用于支持农业技术推广、科技成果转化和示范基地建设等。
认真落实各项支农惠农政策，促进农民持续增收。增加农民收入的根本途径是要大力发展农业生产，充分挖掘农业内部的增收潜力，拓宽来自农业外部的增收渠道，艰苦创业，勤劳致富。近年来，中央和省委、省政府为了促进农业增产和农民增收，制定出台了一系列支农惠农政策，扶持“三农”的力度不断加大，得到了农民的广泛拥护。各级财政要继续做好工作，将这些政策措施逐项落实到位。一是落实好促进农业生产发展的各项补贴政策。进一步扩大良种补贴、农机具购置补贴以及农业增产技术补贴的范围和规模。二是落实好保障农民工权益的各项政策措施。继续实施好对农村劳动力转移培训阳光工程，各级财政要把农村劳动力培训经费列入预算，完善补贴办法，重点支持农村富余劳动力就业技能培训和先进实用技术培训，促进农村剩余劳动力转移，培养新型农民的增收技能。清理和取消针对农民工进城就业的行政事业性收费。研究探索逐步建立务工农民社会保障制度，解决好农民工工伤保险、大病医疗保障和养老保险等问题。三是继续落实好对种粮农民的直补政策。2006年，国家为了稳定农民种粮收益，针对农用柴油、化肥、农药、农膜等主要农业生产资料市场价格变动的实际情况，对种粮农民实行了综合直补政策。
增加农村公共产品供给，促进农村社会事业协调发展。发展农村公共事业是新农村建设的重要内容，也是农村发展一个亟待解决的薄弱环节。近几年，财政对农村社会事业的投入不断增加，但相对于城市而言，对农村的保障水平仍然偏低，需要进一步统筹城乡发展，增加农村公共产品供给，让公共财政的阳光越来越多地照向农村。一是支持发展农村教育事业。健全完善农村义务教育经费保障机制，加大农村义务教育投入，落实好“两免一补”政策。提高农村中小学公用经费保障水平，继续改善农村中小学办学条件，优化教育资源配置。二是支持农村公共卫生和医疗服务体系建设。扩大新型农村合作医疗试点，支持开展农村疾病预防控制、医疗救治和乡镇卫生院改建，对乡村医生给予适当补贴。三是促进农村文化、体育、计划生育等事业发展。支持乡村文化站(室)、体育设施和计划生育服务站建设，扩大农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度试点。四是支持加快乡村基础设施建设。改善农民生产、生活条件，加强村庄规划和人居环境治理，对改水改厕和沼气、秸秆燃气的推广给予适当扶持，促进乡风文明和村容整洁。五是支持建立完善农村社会保障制度。支持完善农村“五保户”供养、特困户生活救助和灾民补助等社会救助体系建设，切实解决好农村五保户、农村低保对象的基本生活问题，保证农村重点优抚救济对象各项待遇得到落实。六是支持做好扶贫开发工作。重点支持整村推进、产业化扶贫和兴边富民，帮助贫困农户尽快脱贫致富。七是支持开展新农村建设试点。
（三）完善公共财政体系，着力为支持新农村建设提供制度保障
公共财政支持社会主义新农村建设，不仅仅是筹措资金，增加投入，而且要从制度建设入手，通过深化财政改革，健全和完善公共财政体系，不断壮大县乡经济和财政实力，提高基层政府履行公共服务职能的能力，促进农村各项改革，增强农村自主发展的活力和动力，为新农村建设提供制度保障。
进一步实施扩权强县财政措施，壮大县域经济和财政实力。扩大县(市)经济社会管理权限，激发了县域经济发展的活力。建立增收节支激励约束机制，有力地促进了县域经济发展，缓解了县乡财政困难。深化县乡财政体制改革，巩固农村税费改革成果。一是进一步完善县乡财政管理体制。按照公共财政改革方向，合理划分县、乡事权和财权，明确各级财政支出责任，努力增加农村公共产品和服务支出比重。继续完善“乡财县管乡用”和“村账乡管”制度，不断提高县乡财政管理水平。同时，调动乡(镇)发展经济、增收节支的积极性。二是支持推进乡镇机构改革。财政部门要结合乡镇机构改革，合理界定财政供给范围，在支付必要改革成本妥善安排好分流人员的同时，进一步增加经费投入，支持农村社会化服务体系建设，强化社会管理和公共服务功能。要继续支持农村基层组织建设。今后，要继续给予适当经费支持，改善村部办公条件，更好地发挥基层组织的作用。三是支持农村义务教育体制改革。积极支持建立各级政府责任明确、财政分级投入、经费稳定增长、管理以县为主的农村义务教育管理体制，进一步完善农村教师工资保障机制，努力提高农村教育质量。四是积极支持化解乡村债务。与有关部门密切配合，认真做好乡村债务的清理审核工作，探索化解乡村债务的有效办法。努力争取国家支持，选择部分县、乡、村开展化解乡村债务试点。五是进一步清理各种涉农收费，停止审批新的涉农收费项目，防止农民负担反弹。
进一步完善转移支付制度，提高县乡财政保障水平。农村税费改革以来，省财政较大幅度地增加了对县级财政的转移支付补助，对缓解县乡财政困难发挥了重要作用，增强了县乡财政保工资、保运转、保发展的能力。今后，要进一步增加省对县的转移支付补助，完善转移支付办法，重点是提高县乡对农村公共产品和公共服务的财力保障水平。一是增加省对县专项转移支付补助。根据中央和省的有关规定，逐步增加对县农村义务教育、农村合作医疗、以及农村最低生活保障等专项转移支付补助。二是继续加大省对下一般性转移支付力度，逐年增加对县一般性转移支付补助数额，并不断完善补助办法。三是妥善处理县乡财力分配关系。省下达县的一般性转移支付补助，县要注意向乡(镇)倾斜，并及时下拨。县财政也要根据财力可能，增加对乡(镇)的财力补助，为乡(镇)政府更好地履行职能提供财力支撑。
三、建立农村公共产品供给体制应重点关注的领域
农村经济发展、农民收入的提高都有赖于农村公共产品的有效供给。为真正实现城乡统筹发展，农村公共产品供给体制应尽快由“依靠农民自身”转向“以政府为主”的模式。通过加快对农村公共产品的补偿性供给，来促进农村经济发展，缩小日益扩大的城乡差距。具体而言，这需要从以下几个方面着手：
一是义务教育。长期以来，我国农村的义务教育主要是由县、乡政府以及村负责，中央和省级政府所承担的责任较少。基础教育的管理权限下放得过低，使得基础教育投资严重不足。从2001年起，实行了“以县为主”的农村义务教育管理体制，义务教育财政分担主体重心有所上移。我国很大部分县级财政属于“吃饭财政”，各级政府对义务教育所承担的责任与财力分配之间依然很不对称。随着农村税费改革的全面推开，特别是取消农业税后农村义务教育经费投入不足的矛盾日益突出。因此，有必要对农村义务教育的管理体制和投入机制做进一步的调整和完善。应逐步建立各级政府义务教育经费分级分担的制度，明确中央、省、地（市）、县各级政府对义务教育的财政承担责任和比例，使义务教育经费投入规范化、制度化、法律化，确保义务教育经费投入有稳定的资金来源。同时，建立由中央财政针对经济困难的中西部地区义务教育的专项转移支付制度，确保经济困难地区的农村中小学教职工工资按时足额发放，确保农村中小学正常运转所需经费。
二是农村的基本医疗。20世纪90年代以来，政府为改善日趋薄弱的农村卫生服务体系，出台了一些卫生政策，例如开展农村初级卫生保健、实施农村卫生“三项建设”、促进和恢复合作医疗、实施乡村卫生组织一体化管理等。但是，目前农村医疗卫生仍面临着投入不足、效率低下、保障缺乏、公共卫生薄弱等主要问题。高额的医疗费用和农村薄弱的基本医疗体系成为中国农村贫困的一个重要原因。农民现在是一怕遭灾，二怕生病。只要一生大病，就会倾家荡产。针对这一问题，应该增加政府对农村基本医疗体系的支持力度，在中央和地方各级政府之间合理界定责任，在城乡之间公平分配卫生资源，并建立和完善中央政府对农村基本医疗的专项转移支付制度，扶持农村基本卫生服务设施的建设，对贫困人口实施医疗救助。当前，重点做好建立新型的农村合作医疗制度。新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。只有建立政府、集体和农民“共同投入、共担风险”的机制，才能使国家投入的有限资金发挥出引导农民参加保障体系的作用。
三是农村基础设施。我国在农业基础设施的建设方面欠账很多，目前普遍存在着农业基础设施老化的问题。为推动农业的持续稳定发展，政府应逐步加大对农村基础设施的投资力度。首先，应将农村道路、供电、供水、通信等乡村公益性基础设施的投入，列入各级政府的预算支出范围，改变乡村公益性基础设施建设主要依靠向农民收费和集资来解决的现状。对于目前涉及乡镇范围的基础设施实行的“一事一议”政策不应“一刀切”，应因地制宜，要视地区、工程大小、条件不同制定具体实施政策，要不断完善“一事一议”操作规程和使用范围。对于有些项目仍必须由省级以上财政全部承担投入。此外，中央和地方要集中财力，以直接投资的方式，为大中型防洪工程、灌排工程、水资源工程、水土保持工程、防护林工程等方面的建设提供资金保障。加大对农村基础设施的投资，从短期看，可以增加农民收入，扩大内需，缓解“三农”问题；从长期看，有利于增加农业生产的供给能力，将使农村经济和社会事业长久受益。
四是农业保险和农村社会保障。入世后，农业面临的市场风险和自然风险将加大，农民的就业、医疗压力也将显性化。建立以农业收入保险和农民社会保障为核心的农业支持体系，为农民生活提供有效的保障，对于农村的稳定有着特殊的重要意义。一方面，可以通过增加对农业生产亏损的补贴和税收减免、建立农业专项风险基金等办法，建立农民收入保障制度；另一方面，还应从中国农村的实际出发，坚持城乡一体化的政策导向，逐步建立起适应农民需要的医疗、养老、最低生活保障制度，以及对困难户和孤寡老人实施生活补助等制度，并循序渐进地将社会保障体系覆盖到广大农村地区。再者，建立失地农民的社会保障制度。随着发达地区的城市化和现代化进程的加快，农村特别是城镇周围土地被征用的数量日渐增多。
五是农业服务。应增加财政支农资金投入总量，由政府承担起农业投入主要资金供给者的责任，采取有效措施，逐步提高财政支农支出比重。同时，明确财政支农的方向和重点。逐步减少对流通环节的补贴，继续完善对农民收入的直接补贴制度；加大财政对农业科研、新技术推广、市场信息服务等农业支撑服务体系建设的支持力度；支持发展农产品加工业和农产品现代流通方式，完善农产品出口支持政策；大幅度增加农村劳动力培训等人力资本开发方面的投入。
六是加快农村环境治理，确保农村可持续发展。随着经济的发展，人们对环境的要求与日俱增。我国作为发展中的农业大国，农村的环境问题引人注目，农村的生态保护和建设，不仅关系到农民的生活、生产质量，也直接影响着我国社会经济能否可持续发展。我们既不能走西方发达国家曾走过的“先污染、后治理”的道路，也不能因噎废食不去发展，也不能以牺牲环境为代价谋发展，那样的发展是得不偿失的，也是短暂的。因此，各级政府应承担起环境保护的责职，把农村环境治理作为全面建设小康社会的责任来抓。各级财政每年应安排一定的财政资金，专项用于农业农村污染防治，充分发挥“四两拨千斤”的作用。在农村城镇化进程中，尤其要加大对农村生活垃圾、生活污水处理等环境基础设施建设的财政补助和贴息。
二○○六年八月三十一日 |
