为全面贯彻落实中央纪委第六次全会、国务院第四次廉政工作会议精神和《关于开展治理商业贿赂专项工作的意见》，研究制定在政府采购领域惩治商业贿赂行为的措施，财政部国库司于2006年4月4～5日在海南省海口市召开了“政府采购领域治理商业贿赂专项工作座谈会”。来自全国部分省市政府采购监督管理机构、集中采购机构和部分社会代理机构的代表与会，并就“政府采购领域容易出现商业贿赂的主要环节、表现形式、政府采购领域商业贿赂危害、当前开展治理政府采购领域商业贿赂专项工作存在的主要问题以及对治理政府采购领域商业贿赂专项工作”等内容进行了激烈的讨论。

    会议认为，通过深入学习中央、国务院关于开展治理商业贿赂专项工作精神，大家统一了思想，提高了认识，找到了在政府采购领域发生商业贿赂的主要环节和表现形式，提出了在当前开展治理商业贿赂存在的问题等。与会代表一致认为，开展治理政府采购领域商业贿赂专项工作，十分必要，应该采取得力措施，加强政府采购制度建设和供应商诚信体系建设，从机制上和管理体制上解决问题，使我们的政府采购事业更健康、快速地发展。

    一、学习贯彻中央纪委第六次全会、国务院第四次廉政工作会议精神和《关于开展治理商业贿赂专项工作的意见》的情况

    与会代表在开会之初，就都已深入学习了中央纪委第六次全会、国务院第四次廉政工作会议精神和《关于开展治理商业贿赂专项工作的意见》。通过学习，大家统一了思想，提高了认识，对当前一个时期的反腐倡廉工作，特别是治理政府采购领域商业贿赂工作有了全面的认识，为在本省政府采购领域开展治理商业贿赂专项工作奠定了良好的基础。据与会代表介绍，目前部分省市已经成立了治理商业贿赂专项工作领导小组，工作走到了前面。

    二、当前在政府采购领域中存在商业贿赂行为问题的表现形式、危害，以及容易产生商业贿赂的主要环节

    1．政府采购领域商业贿赂涉及的当事人。

    采购人、集中采购机构、采购代理机构、评审专家和监督管理部门是政府采购活动的重要当事人，无论哪一方不按照规则办事，都有可能产生商业贿赂。以下是各方当事人容易发生商业贿赂的主要表现。

    （1）采购人：过早地将不应该透露的采购信息透露给供应商，编制招标文件带有明显的倾向性；有选择地抽取政府采购评审专家；参与评标的“用户代表”干预或诱导其他评标专家意见；拒签或延迟签订政府采购合同；不验收或延迟验收；到期不付款或延迟付款；不按评标专家推荐排序确定中标人；资格后审不规范或篡改评标专家推荐结论等。

    （2）集中采购机构或采购代理机构:过早地将不应该透露出去的采购信息透露给供应商，如采购预算、评审专家名单、参与投标的供应商、规定轮次的谈判价格等内容；与供应商串通编制带有明显倾向性的招标文件；评审标准不公开；评审标准不够全面、细化或依特定供应商的资质、信誉、技术等条件设定评审标准，以确保有关供应商得到最高分；按照采购人的意愿有选择地抽取政府采购评审专家；干预或诱导其他评标专家意见等。

    （3）政府采购评审专家：不按照招标文件规定的评标原则和方法评标，出具具有倾向性的评审推荐意见；与供应商串通或迎合采购人，出具不适当意见，并签字认可等。

    （4）政府采购监督管理部门:过早地将不应该透露出去的采购信息透露给供应商；干预采购过程，影响中标结果；对采购事项不及时作出处理或违法违规作出处理等。

    2．政府采购领域商业贿赂的表现形式。

    （1）贿赂。这是在政府采购中最常见的商业贿赂形式。一是现金及有价证券，如红包、劳务费、咨询费及护照、信用卡、购物卡、提货单、高级娱乐场所会员卡、打折卡等有价证券。二是高档物品、礼品。三是其他形式，如宴请、免费娱乐、旅游、考察、活动中抽奖、以朋友名义提供各种好处等。

    （2）回扣。是指在商品购销中卖方明确标出的应支付价款外，暗中向采购人退还钱财及给予报偿以争取交易机会和交易条件的行为。回扣既可能给交易双方当事人，落入单位小金库，也可能给对采购人单位的主管人员或者经办人员，落入个人腰包。

    （3）佣金。是指具有独立地位和经营资格的中间人，在商业活动中为他人提供中介服务所得的报酬。如果给予或接受佣金不入账的，有可能就是商业贿赂行为，也可以是一般性的违反财经纪律行为。在现实生活中，假借佣金之名行商业贿赂之实的现象屡见不鲜。

    （4）其他表现形式：一是采购人或其代理机构直接收受供应商的现金回扣；二是以亲属名义投资入股，或以干股、期权形式参与供应商的红利股息、项目提成分配；三是参加供应商组织的商业活动（产品下线）、国内旅游（陪同）、出国考察学习；四是接受供应商赞助的学术交流（会议）、展览活动；五是直接收受、使用供应商捐赠或无偿提供的财物；六是采购人与供应商私下更换采购货物（以次充好、以假换真）谋取差价，或合同之外接受供应商赠送的商品（不入账）；七是招投标中心向供应商收取入场交易费、采购会员费；八是代理机构向委托人（采购人）返还招标代理费。

    3．政府采购领域发生商业贿赂的主要环节。

    在治理政府采购领域商业贿赂专项工作座谈会上，与会代表普遍认为，在政府采购活动中，能够影响采购指向的环节都容易产生商业贿赂，如项目委托、招标文件的编制、采购信息的公开、评标、合同的签订、履约、审批等环节，所以，政府采购活动的各个环节都需要我们特别重视。

    （1）项目委托环节。在采购项目委托时，社会采购代理机构为了追求利益，在争取政府采购项目的采购代理权时，使用不正当手段，谋取采购代理权，如尽量迎合采购人的喜好以及满足其对产品的倾向性。贿赂行为的主要表现形式为吃请、安排娱乐活动。目前社会上甚至有部分采购代理机构以回扣或代理服务费分成的方式招揽业务。

    （2）招标、谈判文件的编制环节。在制定政府采购实施计划和招标（采购）文件环节，供应商会主动加强与采购人的沟通，尽量使自已在竞争中处于有利位置。受专业知识所限，采购人也需要供应商提供设计及咨询服务，比如网络系统集成项目，采购人由于专业能力的限制，会采用某一供应商提供的设计方案。这种双方的结合，势必会造成政府采购信息的不对称，造成了采购人的偏好，影响了采购的公平，为“寻租”行为提供了空间。

    在采购活动开始之前和采购人对市场调研过程中，供应商处于隐蔽地位，通过多种渠道私下接触采购人的机会很多，常以宴请、考察、回扣、折扣等好处“公关”采购人，致使采购人以冠冕堂皇的理由在采购需求中提出带有倾向性的特殊条件或隐性条款，为供应商“量身定做”。

    另外，在招标文件的制作中，对同一标段或同一项目规定两家以上中标候选单位，且不规定按中标候选单位的排序经考察最终确定中标单位，把最终确定中标单位的权力留给掌握一定权力者；将整体项目进行拆解，划分标段，以使多家单位中标，平衡关系。

    （3）采购机构的信息公开环节。采购方和采购代理机构为使某一供应商中标，将信息部分公开，部分不公开，但把其具体的相关信息提供给某一供应商。或者将采购信息给希望竞标的供应商，而不给其他符合条件的供应商。这些做法使得其他供应商无法了解采购项目的详细情况，处于信息劣势地位，造成串标、围标等情况的发生，特别是工程项目采购的问题尤为突出。另一方面，采购方和采购代理机构向供应商透露项目价格等重要信息，导致某一投标商事前就知道该项目的一些关键信息，明显处于信息优势地位，进而中标。或者是多家投标单位和设计单位联手哄抬标的底价，虚抬中标价格，造成财政资金的浪费和流失。

    因利益驱动，采购人、集中采购机构或招标代理机构都有可能过早地将采购项目的有关信息透露给供应商。

    （4）评审环节。

    第一，在抽取专家时就存在有选择性的抽取问题。为了使某个供应商中标，采购人、集中采购机构或招标代理机构违反规定有选择性地抽取评标专家，或将专家名单在评标前泄露给供应商。

    第二，参与评标的采购人代表以倾向性意见误导正常的政府采购活动。采购人代表虽不能以专家身份出现在评标现场，却是评标委员会的重要组成人员，在参与政府采购评审过程中，发表带有倾向性的言论，对其他评审专家造成误导，甚至直接授意评审专家作出有违公平公正的评审结论。甚至有时在专家评审过程中，采购代理机构或采购监督管理机构也对专家进行种种暗示，示意其投某一供应商的票。

    第三，评审标准不公开或有失公正。评审标准是决定采购结果的关键，采购文件中不标明评审标准，评审标准不够全面、细化或依特定供应商的资质、信誉、技术等条件设定评审标准，以确保有关供应商得到最高分。

    第四，评审专家的权利和随意性很大。专家评审是影响政府采购结果的重要环节，评审专家的权利很大，但责任心不强，在参与政府采购评审时，或受有关方面的干扰，或接受有关供应商的贿赂，在评审过程中违反评审规则。例如，供应商往往通过全面撒网的方式对评审专家进行所谓的公关，如每年定期举行“答谢会”、邀请专家出游考察等手段拉拢讨好；还有地区专家评委人数相对较少，其参加评标的频率较高，供应商基本熟悉了这些专家，通过私下联系和贿赂，希望在以后的竞标过程中投自己的票。政府监督管理部门限于专业知识，根本无法对其实施监督，政府采购法也要求不得对专家评标过程进行干预，却没有相应的监管措施。

    （5）中标确认环节。不按法定程序确定中标或成交供应商。一些在中标或成交供应商排序位置中偏后的候选供应商，通过贿赂政府采购活动中的核心人物，使采购活动不按法定程序确定中标或成交供应商，以达到违规中标或成交的目的。在实际采购活动中，出现中标供应商主动退出的现象。

    （6）合同签订环节。采购人无正当理由不接受中标结果，不及时与中标人签订合同。供应商为了尽快签订合同，或为了较顺利地完成项目验收工作，会采取贿赂采购人的方式。还有一种情况，是中标供应商在投标时，为了达到中标的目的，提供很多优惠条件，或者降低投标价等，中标后，采取贿赂采购人的方式，偏离招标文件和投标文件，甚至未经批准对招标条件作重大变更。

    （7）履行合同和验收环节。主要表现在两个方面：一是采购人对自己事先中意的供应商没有中标而对中标供应商所提供的商品故意提出苛刻条件予以拒收，从而达到取消该供应商中标资格的目的。有的采购人在接受有关供应商的贿赂后，与中标供应商串通一气，不惜以损害国家利益和社会公共利益为代价，马虎潦草地验收，以劣充优，付款提前，服务缩水，极大地浪费国家财政资金。

    另外，采购人对采购商品验收合格后故意拖延付款，进而暗示供应商给予其一定的好处后才予以付款。供应商处于不得罪采购人、希望以后再次进行中标合作的想法，往往答应要求。

    （8）行政监督管理部门的采购审批环节。政府采购监督管理部门对采购过程中发生的种种不正常或违法现象，限于专业知识、经验和人手等方面的原因而没有发现。但也有极个别的工作人员与采购人、供应商、采购代理机构等勾结在一起，利用职权为他们提供种种便利，进而从中牟取不正当利益，以达到满足采购人或供应商的目的。

    4．政府采购领域发生商业贿赂的危害性。

    由于政府采购具有政策功能，能够对市场进行宏观调控，因此政府采购领域的商业贿赂较其他领域的商业贿赂而言，更加损毁政府形象，其影响力更大，破坏力更强。它所渗透和攻击的目标是多角度、全方位的。如果商业贿赂在政府采购领域大行其道，就会破坏公平竞争，增加政府采购成本，造成国家财政资金的巨大浪费。因此，遏制商业贿赂已成为政府采购工作面临的一项紧迫任务，需要采购各方主体的全力配合和坚决打击。

    政府采购领域商业贿赂的危害主要有以下几个方面。

    （1）造成经营者之间的不平等竞争，破坏了公平竞争秩序，使市场竞争变成贿赂、人情及关系网的恶性博弈。

    （2）妨碍了质量、价格、技术、服务等效能竞争手段作用的发挥，市场配置资源的作用失灵，社会主义市场经济难以实现其应有的价值。

    （3）增加企业经营成本，造成国家税收减少和公有财产被侵吞。

    （4）商业贿赂使假冒伪劣商品流入市场，或者使售后服务无法保证，直接损害消费者利益。

    （5）严重败坏了社会道德和行业风气，损害了政府采购的形象、威信和在公众心目中的地位。

    （6）商业贿赂导致政府公共开支的效益被削弱，或者大打折扣。

    （7）受贿者暗中出卖本单位利益，严重破坏了单位内部管理制度。

    （8）导致官商勾结和结党营私，妨碍了法律政令畅通，诱发地方保护主义和部门保护主义，加剧社会矛盾，妨碍社会主义和谐社会的构建。

    （9）国家工作人员接受贿赂，严重破坏了国家廉政制度建设。

    （10）损害我国的国际形象和声誉。

    5．政府采购领域商业贿赂产生的原因分析。

    （1）政府采购制度在西方市场经济国家已发展了200多年，但在我国才发展短短几年，由于市场经济的不成熟，导致了我国的市场经济体制不完善，商业贿赂成为经济活动中的“潜规则”，人们发现通过商业贿赂能获得比正常交易更大的利益，或者竞争对手的商业贿赂行为使自己处于弱势，于是各经济利益主体调整“营销方式”，从而使商业贿赂成为一种更为普通的经济行为。

    （2）我国的政府采购还没有建立一个良好健全的政府采购制度，虽然目前《政府采购法》及四个财政部令已陆续实施，但更加便于操作的细则迟迟还未出台，由于制度上存在漏洞、操作中存在过大的自由裁量权，为政府采购商业贿赂提供了客观条件和可乘之机。

    （3）政府干预经济。政府对经济的干预无疑给行贿者创造了商业贿赂的机会，对于不完善的市场制度，政府过多地强调国情的需要，强调对经济干预的必要性，过多地参与经济活动。在政府采购活动中，政府干预采购活动而又缺乏有效的监督和约束，手中的行政权力容易成为商业贿赂的目标。

    三、治理政府采购领域中商业贿赂行为的政策尺度，治理政府采购领域商业贿赂行为的对策和措施，以及如何开展治理商业贿赂的工作建议

    1．当前开展治理商业贿赂存在的主要问题。

    （1）政策界定难。目前涉及商业贿赂的政策法规除《刑法》外，仅有《反不正当竞争法》和国家工商局《关于禁止商业贿赂行为的暂行规定》，这些政策法规不是太原则，就是时效性、针对性不强，没有专门针对政府采购领域的反商业贿赂法规政策，较难区分正常商业交往与不正当交易、违纪违规与违法犯罪。其中包括哪些行为属于商业贿赂或不正当利益，哪个部门有权认定，商业贿赂的立案标准问题，追究责任的时效问题，如个人没有收受贿赂的责任处理问题等。

    构成商业贿赂应当具备的两个条件：一是折扣或中间人佣金没有采用明示方式；二是折扣或中间人佣金没有如实入账。

    （2）调查取证难。对尚未涉及犯罪的商业贿赂案件，或在移送司法机关前的案件排查阶段，政府采购监管部门是否具有调查取证权，特别是对供应商和专家的调查取证、证据保全等，目前有关政府采购的法律法规中基本没有明确。且即使可以，相关当事人因直接关系到切身利益，一般也会避重就轻或消极抵触，调查取证十分困难。

    （3）处罚落实难。按照“处罚法定”的原则，在政府采购领域的商业贿赂，目前的法定处罚依据也明显不足，难以处罚。尤其是对评审专家的处罚，更难。

    2．政策尺度的局限性表现。

    一是《政府采购法》出台后，法律赋予采购人更多的权利：如采购人有权自行选择采购代理机构；采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件；采购人有参与本单位采购项目的评审权；采购人有确定中标、成交供应商的权利。这些权利的存在，给规范政府采购行为带来较大的障碍，同时也为商业贿赂提供了空间。

    二是采购代理机构作为采购活动的代理，为了承揽业务，采取迎合采购人的做法，或明或暗地维护采购人的意愿和需求很难有据可查。目前，对集中采购机构的管理和违规处罚已经有章可循，但对采购代理机构的管理和违规处罚没有具体细则和办法。

    商业贿赂不利于政府采购工作的健康发展，遏制商业贿赂已成为政府采购工作面临的一项紧迫任务。因此，要积极贯彻中央、国务院关于开展治理商业贿赂专项工作精神，统一思想，提高认识，大力搞好政府采购领域商业贿赂行为的治理和预防工作。

    三是专家评委在评标标准和评标细则不规范的前提下，自由裁量权较大；个别地区也因专家数量少，参与评审的次数多，业内供应商已掌握了部分专家的信息，使寻租现象较容易发生。另外，目前对专家评委的监督管理、违规处罚的办法可操作性不强。

    3．治理政府采购领域商业贿赂的对策措施。

    商业贿赂不利于政府采购工作的健康发展，遏制商业贿赂已成为政府采购工作面临的一项紧迫任务。因此，要积极贯彻中央、国务院关于开展治理商业贿赂专项工作精神，统一思想，提高认识，大力搞好政府采购领域商业贿赂行为的治理和预防工作。在治理政府采购领域商业贿赂专项工作座谈会上，与会代表相继提出了治理对策和相关建议。

    （1）加强制度建设，规范采购行为，建立相互制衡机制。从我国现有的法律法规看，还没有一部专门的法律对禁止商业贿赂行为作出规定。因此，与会代表一致建议，国务院或财政部应加快出台专门的条例或规章，完善反商业贿赂等相关法律法规，以规范采购行为，预防和遏制政府采购领域的商业贿赂。

    另外，代表们还提出，国务院要尽快出台与《政府采购法》配套的实施细则，对《政府采购法》中没有具体明确的操作事项作出统一的规定，明确政府采购当事人各自的职责，形成相互制约的管理机制，从制度上堵塞商业贿赂漏洞。

    在外部制衡方面，切实做到采购的监督管理与组织实施机构分离，相互牵制和制衡，防止集中采购可能导致的集中腐败；采购人与组织实施采购的机构各司其职、相互制衡。

    在内部制衡方面，集中采购机构、采购代理机构内部均应做好内部分工，如将制作标书和开标、评标岗位分离，实行链条化管理、相互制约。采购人、监督管理机构内部则应建立健全的内部控制制度，核心是避免少数人独自享有决策权。

    （2）建立标准化的政府采购市场，在政府采购运行程序上严密防控商业贿赂。政府采购是实现市场有效竞争的重要途径，建立统一、公正、有序的标准化政府采购市场是遏制商业贿赂行为发生的重要手段。因此，要加强政府采购宣传工作，提高政府采购法律法规贯彻执行力度，引导全社会正确、全面地认识政府采购，规范采购人要依法采购；设立政府采购代理机构准入法则，在机构规模、运营环境、执业能力等方面进行限定，并依法对其采购代理行为实施监督检查；建立政府采购评审规则，加强对政府采购评审程序的管理和控制，规范政府采购评审专家的执业行为；强化对合同签订及项目验收环节的监督管理，对违约、劣质、延期付款等不规范行为予以治理和打击。通过对政府采购当事人，以及各个环节的有效监管和制约，规范采购人依法采购、采购代理机构依法组织、供应商依法竞争、评审专家依法评审，保证政府采购市场的健康发展。

    （3）建立诚信体系和加强道德教育约束。建立诚信交易、公平竞争的市场经济秩序，营造政府采购公开、公平、公正的环境。在政府采购中，坚持诚实信用的原则，依靠全社会建立广泛的信用评价体系，审核参加政府采购活动的供应商（包括企业及其委托代理人）在信用档案中有无不良纪录，建立信用考核信息反馈制度，将供应商在政府采购活动中的信用表现纳入全社会信用评价指标，建立失信惩罚和淘汰机制。另外，因为商业贿赂也损害相关投标供应商的利益，因此有必要建立奖励举报、损害赔偿制度，促进行业内的廉洁自律。对于政府采购从业人员，应加强党风廉政建设和职业道德建设，运用各种宣传、教育手段，尤其是新闻媒体的舆论导向，使从业人员建立正确的权力观、利益观，面对商业贿赂不敢为、不愿为，建立职业荣誉感，增强自身抵制商业贿赂的能力。

    （4）推动电子化政府采购发展，实现政府采购领域公开透明。

    要加快统一的政府采购信息网络平台建设，进一步提高政府采购效率，逐步实现网上受理政府采购方式审批、评审专家抽取和考核、政府采购代理资格审批和供应商资信管理等功能，提高政府采购工作的规范化和电子化管理水平，提高政府采购透明度，不为商业贿赂行为的产生提供发展空间。同时，要有效制制商业贿赂，完善目前的公告制度，并拓展信息反馈渠道，通过信息反馈及时掌握可能出现问题的环节。

    （5）强化培训宣传工作，提高相关人员遵纪守法意识，形成清正廉洁的工作机制。继续对财政部门进行制度培训，树立依法行政的意识；对采购人要加大宣传力度，熟悉政府采购相关规章制度，提高采购人素质；对采购代理机构人员进行培训，要求持证上岗；对评标专家进行培训，熟悉政府采购相关规章制度，要持证上岗，对违反政府采购有关规定的专家要进行处罚；对供应商积极宣传政府采购相关规章制度，督促其树立诚信经营的遵纪守法意识。

    （6）加大对政府采购执法检查力度和对商业贿赂的经济处罚力度。要建立多渠道、多层次的政府采购监督管理机制，建立起综合监督检查与纪律监督管理相结合的监管模式，使整个采购过程处于有效的监督之下。

    政府采购监管部门要转变观念，改进方法，加强与监察、审计部门的密切协作，创新监管机制，形成监督合力，加大政府采购执法检查力度，将执行政府采购法律法规情况列为领导干部经济责任审计内容和审计财政预算执行情况的重要任务，加强对政府采购各个环节的监督，完善政府采购的管理体制、运行机制和监督体系；要充分发挥政府采购监督员的作用，加大日常监督力度，依法查处违纪违规行为，同时加大对相关单位和个人的经济处罚力度，以增加商业贿赂的违法成本，使其不敢进行商业贿赂，进而从经济源头上遏制商业贿赂的发生；要发挥新闻媒介和社会公众的监督作用，确保政府采购依法实施，遏制政府采购领域商业贿赂行为，共同推动政府采购健康发展。

    3．开展治理政府采购领域商业贿赂的工作建议。

    （1）治理政府采购领域商业贿赂应做到“三个结合”。一是把治理商业贿赂与开展政府采购专项检查结合起来；二是把查处当前政府采购领域的突出问题和商业贿赂与建立政府采购监督管理的长效机制结合起来，重点提高政府采购的透明度、建立全国共享的供应商黑名单制度、健全政府采购行为规范和责任追究制度；三是把自查自纠和跨地区重点抽查结合起来，通过内查外调，有重点地查处一批重大商业贿赂案件，加强督促，增强检查威慑力，使治理工作落到实处。

    （2）监督管理部门应齐抓共管、形成合力。治理政府采购领域商业贿赂和开展政府采购专项检查，不仅涉及到政府采购管理部门，还涉及到采购人、采购代理机构、评审专家和供应商，因此做好该项工作，需要财政、监察和审计等有关部门形成合力，齐抓共管。专项治理检查工作要以采购人、采购代理机构自查自纠为主，以联合有关监管部门重点抽查为辅，重点对有关单位在政府采购活动中存在的不正当交易问题，特别是限制竞争、违法采购、损害国家和社会公共利益、人为干预政府采购活动的问题，一一进行检查治理。治理目标重在整改提高、保护干部；关键是建章立制，督促采购管理部门和采购人、采购代理机构建立健全内部管理制度，以及建立相互制约监督的政府采购工作机制，引导供应商树立诚实守信、公平竞争的经营理念。

    （3）从事政府采购的公务人员实行定期轮岗制度。商业贿赂行为存在的根本原因在于人为因素的操作，因此，对财政部门和部门预算单位从事采购活动的公务人员应在工作一段时间后进行轮岗，强化廉政管理；同时，对查证属实的责任人要依法严肃处理。